被征地農民群體的出現和壯大是城市化進程的伴生物。根據我國近幾年的發展水平，2020年我國城鎮化水平將超過60%。［1］民進中央預測，2020年我國被征地農民人口將超過1億。長期以來農民階層相對弱勢的經濟地位和社會保障水平使得他們在失去土地的保障功能后，抵御生活風險的能力極低。特別是隨著老齡化時代的到來和家庭養老保障功能的式微，如果政府不能助其構筑一道保護網，其養老問題將會帶來沉重的家庭和社會負擔。在落實科學發展觀和全面建設小康社會的時代背景下，探索建立一套適合國情，能夠將被征地農民當前的基本生活保障和長遠的發展性保障有效銜接起來的養老保障模式，對于促進社會公平，維護社會穩定具有重要的現實意義。

一、被征地農民的利益保障現狀

維護和發展好被征地農民的各項權益是維護社會和諧穩定、促進城鄉協調發展的必然要求，被征地農民的利益流失和保障現狀值得關注和研究。

(一)農民主體地位缺失，土地征用補償難以保障被征地農民的養老

當前的土地制度下，農民雖然從法律上獲得了土地使用權，但是這種使用權卻相對有限，當因公共利益而需要改變這種關系時，由于缺少法律和制度層面的有效保護，被征地農民作為這場博弈中的弱勢一方，在土地的征用、開發、流轉和補償分配中處于邊緣位置，利益流失不可避免。農民既不能參與決定土地征用是否應該，也無法對地方政府征地用途形成有效的監督和約束，基本上沒有討價還價的能力和空間。農民主體地位的缺失和政府在改變土地使用關系過程中的強勢就使得在關系到農民切身利益的征地和征地款的使用過程之中，被征農民始終被排除在通過博弈達成契約以保護自己利益的主體地位之外，加上在這一過程中又缺乏暢通的申訴渠道，無法保障其享有的土地權益。［2］農民在土地使用關系變更過程中主體地位的缺失，使得政府掌握了較大的農地處置權和收益分配權，特別是地方政府成了農地的終極所有者。［3］而作為理性“經濟人”的各級政府在政績刺激下，往往為了追求一時的經濟發展而盡力降低征地的成本，不僅會導致被征地農民在失去土地后難以獲得對等的利益補償，而且會誘導政府出現“甩包袱”的行為，將征地的成本社會化。“在市場經濟條件下，土地具有三重功能:一是所有權功能;二是就業和發展功能;三是保障功能。”［4］對于農民而言，關涉其長遠生計的養老保障功能應該是重中之重。因此，被征地農民養老保障問題必須得到足夠重視。土地征用補償標準最低要保證農民最低生活水平不低于擁有土地時的水平，這樣農民的養老保障才不會因失去土地而變得更差。雖然新的《中華人民共和國土地管理法》對原有征地補償安置標準進行了調整，但是由于長期以來形成的城鄉經濟結構中的“剪刀差”問題，農產品價格不高，按法定標準計算出來的補償標準仍然很低，距離確保達到“使需要安置的農民保持原有的生活水平”的要求有很大的差距，甚至令被征地地農民基本養老保障標準難以達到最低水平。

(二)安置方式較為單一，征地補償的保障功能難以彰顯

當前在征地補償過程中僅以農民在一定時期內從土地上獲得的經濟收益作為標準，而忽視了土地對農民的保障功能。貨幣安置具有標準明確、程序簡單、操作容易等優點，許多地方政府傾向于采用這種方法進行安置，而部分農民從眼前利益出發也愿意接受這一方式。據統計，近年來在國務院審批的建設用地項目中，采用一次性貨幣安置的達90%以上。［5］被征地農民依靠一次性安置費在短期內可以維持生計，生活水平不至于明顯下降。但實質上是政府出錢進行“強制買斷”，把農民“一腳踢開”，在進行一次性補償的同時，也將政府對被征地農民承擔的長期責任甩了出去。土地征用對農民而言，除了失去一項基本的財產權和就業權之外，還失去了一種可持續、低成本的生活和發展方式權。對于后者而言，單一的貨幣安置的補償效應是十分有限的，隨著時間的推移，貨幣安置的補償效應會逐漸耗損殆盡。因此，征地單位及相關的受益方必須為被征地農民提供一種穩定而持續的保障內容才能替代土地的保障功能。顯然，目前土地征用補償模式下，僅靠單一的“貨幣化發放難以置換出土地提供的所有保障”。［6］這是因為，當前農村社保體系十分脆弱，農民在征地前的社會保障就缺失或水平很低，在征地后由于門檻較高，單靠他們自身的力量難以進入城鎮職工養老保險體系。這就使被征地農民在失去土地和農民的身份后，并未獲得市民的社會保障待遇，處于身份不清和社會保障地位不明的雙重尷尬。從長遠發展來看，會導致被征地農民抵御生活風險的能力大幅度下降，從而陷入因失地而致貧的困境。

(三)配套制度建設滯后，被征地農民的保障訴求較難滿足

從當前來看，配套制度建設相對滯后也是導致農民利益流失的一個重要原因。首先，被征地農民在土地征用以及補償安置過程中沒有足夠的話語權，缺乏制度性的利益表達渠道，往往只能被動接受政府和土地征用單位開出的條件，成了典型的“被”安置。其次，由于相關的立法和制度建設不完善，對被征地農民的安置沒有明確責任主體，也沒有對安置程序和途徑做出明確的規定，這就加大了征地及補償安置的隨意性，造成了土地收益分配的不合理。就貨幣補償來看，政府及相關部門拿走了其中的大部分，再加上集體留下一部分，被征地農民真正能夠拿到手中的已經所剩無幾。再次，配套制度建設滯后還表現為一些地方為被征地農民建立的其他社會保障十分零散，沒有形成合力，因而整體保障效能十分低下。隨著經濟社會發展水平的提升以及城市生活的輻射效應，被征地農民不再僅滿足于維持短期基本生活的穩定，而是越來越多關注其長遠生計，因而社會保障方面的訴求也日漸增多。當前，被征地農民在社會保障方面最主要的訴求表現為就業、醫療和養老方面。但是，目前來看，許多地方的被征地農民特別在醫療和養老方面的保障訴求還難以得到有效的滿足。特別是年齡比較大的被征地農民，他們在不久的將來會直接面臨著養老問題，如果這個問題得不到有效解決將會直接影響他們的生活。當前，雖然一些經濟發達地區提出了“土地換保障”的安置模式，但是，這一模式還處于嘗試階段，由于缺乏法律和制度方面的有力支撐，還有許多瓶頸因素需要突破。同時，其操作性以及效能也受到一些質疑。