隨著我國國民經(jīng)濟二十多年的持續(xù)高速增長，我國綜合國力不斷增強，居民可支配收入不斷攀升，2010年我國人均GDP突破4300美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達19109元。在經(jīng)濟實力的支撐下，我國居民的旅游需求不斷擴張，旅游消費逐漸成為居民日常生活的一部分，旅游消費由少數(shù)人的奢侈品變?yōu)榇蟊姷娜粘Ｆ罚糜萎a(chǎn)業(yè)也已由改革開放之初的接待型事業(yè)轉(zhuǎn)變成國民經(jīng)濟中的新增長點和新支柱產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的帶動作用日益顯現(xiàn)，旅游產(chǎn)業(yè)已成為我國城市發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、增加就業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展服務業(yè)、提升城市形象的重要載體。

一、旅游發(fā)展實施政府主導的必要性

（一）旅游行業(yè)的自身特性要求政府主導

1．旅游資源具有公共性

旅游資源是公共性資源，即在一定的地域范圍內(nèi)，同一旅游資源具有非排他性，無法阻止“搭便車”行為。外部性的存在導致了旅游市場機制的失靈，客觀上需要政府發(fā)揮有形之手的作用。由于旅游資源所具備的這種屬性，使得旅游目的地形象推廣、交通通訊等基礎設施的建設具有一定的公共特性，因為每個目的地旅游企業(yè)都會從中獲得收益，即使個別旅游企業(yè)不為其支付費用，也無法使其被排除在外而不從增加的旅客流量中獲益。因而政府理所應當發(fā)揮主導作用。

2．旅游產(chǎn)品具有跨地域性

旅游產(chǎn)品的分布通常具有一個顯著特點，即其所在的地理區(qū)域和所屬的行政區(qū)域沒有完全對應關系，具有相同內(nèi)在資質(zhì)的資源，以及同一體系內(nèi)的產(chǎn)品往往跨越地域上的行政界限。在這種情況下，政府責無旁貸需要出面進行協(xié)調(diào)。

3．旅游產(chǎn)業(yè)具有綜合性

旅游產(chǎn)業(yè)綜合性突出，涉及面廣泛，是食、住、行、游、購、娛的復合體，單個旅游企業(yè)難以對產(chǎn)業(yè)內(nèi)各個環(huán)節(jié)進行通盤運作，政府自然而然應當牽頭進行開發(fā)和整合。

（二）政府職能之規(guī)定要求政府主導

1．科學規(guī)劃職能。科學規(guī)劃作為政府的基本職能，是由旅游業(yè)涉及面的廣泛性和供需的不均衡性決定的。這使政府不得不從中、長期的時間序列上來考慮這些因素。同時，旅游企業(yè)本身對環(huán)境有著極大的依賴性，許多因素自身無法左右，通常寄希望于政府的平衡。政府此時所起的作用很大程度上是解決信息不對稱的難題，防止片面的供給閑置和供給短缺。就甘肅省而言，應加快制定和完善關乎國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、基礎設施和服務設施建設規(guī)劃。另外，在《甘肅省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》指導下，組織協(xié)調(diào)各市（區(qū)、縣）規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)管理體系、旅游科技創(chuàng)新體系、旅游人力資源開發(fā)體系和旅游資源與環(huán)境保護體系等，以保障旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2．宏觀協(xié)調(diào)職能。宏觀協(xié)調(diào)也是政府的一項重要職能，特別是在市場經(jīng)濟的大背景下，參與市場競爭的各個利益主體的相互接觸日益密切和頻繁，合作與摩擦的深度和層級與日俱增，迫切需要獨立于利益相關方的第三方政府發(fā)揮強有力的調(diào)控功能。甘肅旅游的開發(fā)運作關系到14個地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，涉及省、市、縣等各級政府的交通、水利、環(huán)保、規(guī)劃、國土等相關部門，是一項跨地區(qū)、綜合性很強的系統(tǒng)工程。甘肅在推動實施“大旅游”的發(fā)展路徑中，需要進行高層次、高密度、高效率的組織協(xié)調(diào)。需要協(xié)調(diào)好上級政府和下級政府的關系，協(xié)調(diào)好旅游業(yè)與其他部門和行業(yè)的關系，協(xié)調(diào)好旅游發(fā)展過程中各個地區(qū)利益的關系，協(xié)調(diào)好省際旅游競爭與合作的關系等。省政府應致力于消除城市間旅游發(fā)展的明顯政策差異，制定區(qū)域旅游一體化戰(zhàn)略，在產(chǎn)業(yè)布局分配、橫向聯(lián)合協(xié)作、基礎設施建設、人力資源交流、旅游信息監(jiān)控、節(jié)慶活動策劃等宏觀方面進行協(xié)調(diào)。市縣級政府應因地制宜制定符合市情、縣情的明細投資政策，對不同旅游項目的開發(fā)加以鼓勵、限制或禁止。當前各地已經(jīng)就景點景區(qū)要素的管理進行了積極的探索，而相當多的生產(chǎn)要素，如餐飲、娛樂、購物、交通等進行開發(fā)管理的空間還很大，有些甚至還屬于空白。各地旅游主管部門應采取有力措施切實保障公民在旅游活動中的合法權(quán)益，通過一系列法律法規(guī)的落實，逐步加強依法治旅的力度，實現(xiàn)旅游行業(yè)的全面管理。同時，要進一步加大執(zhí)法力度，組建和充實旅游稽查隊伍，加強旅游執(zhí)法監(jiān)督檢查，建立和完善旅游投訴中心，確保游客的合法權(quán)益得到維護。

3．規(guī)范市場職能。規(guī)范市場職能是旅游行業(yè)管理部門進行公共管理、維護市場秩序的重要體現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟條件下政府行使市場管理職能在旅游行業(yè)的重要體現(xiàn)。規(guī)范市場要更多地運用經(jīng)濟和法律的手段，引導和管理旅游的資金市場、客源市場和人才市場，對違規(guī)經(jīng)營者和從業(yè)者采取不良記錄建檔立庫、公開發(fā)布等市場化方式進行管理。甘肅各市應經(jīng)常交流市場規(guī)范運作的經(jīng)驗，探索建立全省14市統(tǒng)一的市場規(guī)范準則，規(guī)范整治市場的聯(lián)合行動，實行市際間的旅游服務質(zhì)量的投訴協(xié)查制度，加快推進市際間旅游管理的網(wǎng)絡一體化。

4.公共服務職能。政府管理的終點是為企業(yè)的運營創(chuàng)造日益健康完善的市場環(huán)境，實質(zhì)是做好服務。公共服務職能是政府各項職能的落腳點，越是在民主法治的社會，政府公共服務的職能體現(xiàn)得越是明顯。各級政府在公共服務方面可以做的工作有：對市場進行宏觀、中觀的研究和預測；印制和發(fā)放旅游文獻資料；舉辦各種針對國內(nèi)外市場的宣傳促銷和公關活動；爭取重大會議、賽事、展覽的舉辦權(quán)；促進旅游行政部門、旅游行業(yè)協(xié)會、旅游企業(yè)、旅游學會等各類組織之間的交流與合作；保障企業(yè)的公平競爭、推動市場有序發(fā)展等。

二、旅游業(yè)政策內(nèi)容由政府主導

1．應符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。不同產(chǎn)業(yè)有不同的發(fā)展規(guī)律，旅游產(chǎn)業(yè)政策具有行業(yè)特性。要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要，首先就要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，這是已被國內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展的實踐所反復證明了的。順應旅游經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，就是吸取和借鑒國內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展正反兩個方面的經(jīng)驗和教訓，結(jié)合本地實際，因地制宜地開展工作。