中央部門預(yù)算執(zhí)行審計及問題整改研究

　　摘要：本文以 2013—2018 年審計署審計結(jié)果公告為例，研究中央部門預(yù)算執(zhí)行審計及審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，在分析預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的諸如預(yù)算編報不準確不規(guī)范、“三公”經(jīng)費和會議費管理不嚴、利用部門權(quán)力或影響力違規(guī)收費等問題產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，針對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進行了探討，提出了促進預(yù)算執(zhí)行審計、強化審計發(fā)現(xiàn)問題整改的建議。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行審計 審計結(jié)果公告 審計整改

　　劉國常; 朱雯雯， 財會通訊 發(fā)表時間：2021-11-10

　　國家審計是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行審計是國家審計永恒的主題，是審計機關(guān)的第一要務(wù)。作為一項重要的監(jiān)督手段，中央預(yù)算執(zhí)行審計在提高預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)數(shù)據(jù)的可靠性、提高部門預(yù)算的透明度和科學(xué)性，以及揭示與防范腐敗等方面起著重要的作用。自2003 年第一份審計結(jié)果公告發(fā)布以來，中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告已歷經(jīng)17年，審計結(jié)果公告反映了何種問題?對于審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況如何?本文以審計署2013—2018年預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告作為研究樣本，對審計公告所披露的典型問題及整改情況等展開研究，分析預(yù)算執(zhí)行審計揭示的問題、部門審計整改情況，進而提出促進預(yù)算執(zhí)行審計、強化問題整改的建議。

　　一、文獻綜述

　　國內(nèi)與中央預(yù)算執(zhí)行審計相關(guān)的研究，主要集中在預(yù)算執(zhí)行審計中存在的主要問題及相應(yīng)政策性建議。錢嘯森[1] 認為，對預(yù)算執(zhí)行情況進行審計有助于部門優(yōu)化資金管理，但在實際預(yù)算過程中，存在一系列預(yù)算管理問題，主要有預(yù)算編制不完整、預(yù)算沒有約束力、不及時下達等。歐陽華生[2] 認為，審計結(jié)果披露力度雖逐漸增大，被審計部門也愈加重視審計結(jié)果，但事實上實際糾正情況并不理想，大部分單位都具有屢審屢犯的情況。田聰聰[3]認為，由于公共財政方面審計追責問責力度不夠，審計威懾作用尚未得到充分發(fā)揮，屢審屢犯的預(yù)算違規(guī)問題亟待解決。薛芬[4]認為，預(yù)算執(zhí)行審計需要在審計范疇上和層次上重新確定戰(zhàn)略定位，并將重心置于預(yù)算績效審計，促進建立公眾參與機制，健全審計結(jié)果披露制度。池國華、陳漢文[5]則將強化國家審計監(jiān)督角度作為出發(fā)點，建議通過全面覆蓋審計范圍、推動績效審計加速轉(zhuǎn)型等來推進現(xiàn)代預(yù)算管理。歐陽華生[6] 通過橫向和縱向比較分析2004—2007年中央部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審計公告，并對2008年第1號審計公告的相關(guān)信息進行描述性統(tǒng)計分析，揭示制約預(yù)算執(zhí)行審計正常發(fā)揮效果的關(guān)鍵因素，進而提出可操作性強的建議。陳宋生、李睿[7] 通過ICTCLAS語義系統(tǒng)，提取2008—2015年中央預(yù)算執(zhí)行審計報告中的關(guān)鍵審計詞，并與國務(wù)院某部門經(jīng)過審計后制定的相應(yīng)政策文本進行匹配，檢查審計與部門政策數(shù)量的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，被審計部門制定政策的數(shù)量受審計深入程度、消極評價程度影響，并呈正相關(guān)關(guān)系。

　　發(fā)現(xiàn)和披露問題是審計的起始點，審計監(jiān)督的最終目的是糾正問題、提供合理的整改建議并預(yù)防問題的重復(fù)發(fā)生。目前，國內(nèi)與審計整改相關(guān)的研究文獻較少，一部分聚焦于審計整改無法得到有效實施的原因，并就如何促進整改等進行規(guī)范研究;另一部分聚焦于影響審計整改實際執(zhí)行效率的關(guān)鍵因素進行實證研究。喻采平[8]認為，審計整改的實際執(zhí)行效率受兩個因素影響：審計任務(wù)的強度、對單位的懲罰力度。審計任務(wù)的強度越大，整改的執(zhí)行效率越好;對被審計單位懲罰越嚴厲，整改的效果越好。鄭石橋和尹平[9]認為審計頻率通過預(yù)期和預(yù)防路徑對審計效果發(fā)揮作用，而審計處罰則通過威懾和心理路徑對審計效果發(fā)揮作用。

　　部門預(yù)算執(zhí)行審計研究主要以定性描述為主，研究內(nèi)容涉及中央部門預(yù)算執(zhí)行存在的主要問題以及完善對策等，而以數(shù)據(jù)作為支撐將部門預(yù)算執(zhí)行審計問題和審計整改結(jié)合的研究較少。本文以審計結(jié)果公告作為切入點，將審計公告所示數(shù)據(jù)整理和總結(jié)歸納，對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計有效性進行定量分析，并從審計整改角度系統(tǒng)地分析中央部門預(yù)算執(zhí)行審計，針對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計公告中揭露的問題及相應(yīng)審計整改措施中的問題提出具有可操作性的建議。

　　二、中央預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題

　　(一)中央預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

　　每年6月底國務(wù)院會向人大報告上一年度中央預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支的審計情況，并在審計署官網(wǎng)上公告審計工作報告。本文通過整理2013—2018年度中央預(yù)算執(zhí)行審計工作報告(詳見表1)發(fā)現(xiàn)，歷年來審計工作報告披露的主要問題基本上都是“老問題”，主要是預(yù)決算編報不準確、預(yù)算執(zhí)行不嚴格、“三公”經(jīng)費和會議費管理不嚴、利用部門權(quán)力違規(guī)收費等問題。從審計情況看，上述問題有的反復(fù)出現(xiàn)，一些突出問題主要發(fā)生在二級單位而非部門本級。“突出問題”向二級單位下沉的現(xiàn)象，反映出有關(guān)部門對所屬單位監(jiān)督責任未有效落實，相關(guān)制度不健全等深層次問題。

　　(二)預(yù)算執(zhí)行中存在主要問題的違規(guī)資金分布情況

　　依據(jù)上述主要問題，以下將2013—2018年中央預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告中所披露的中央部門主要問題違規(guī)金額(包括延伸審計單位)進行整理并橫向比較分析(詳見表2)。由表2可知，預(yù)算執(zhí)行中存在主要問題的違規(guī)資金分布情況如下：第一，預(yù)決算編報不準確，預(yù)算執(zhí)行不嚴格。2013年預(yù)算編報管理問題(預(yù)算編制未細化，收入、支出未納入預(yù)算管理，編報不實)違規(guī)金額占總違規(guī)金額的61.85%，在要求整改后比重降至最低為10%左右，但在2018年又上升至 34.37%。預(yù)算編制作為預(yù)算管理的起始點，對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果產(chǎn)生直接影響。部門預(yù)算在某種程度上仍使用“基數(shù)+增長”的編制模式，這可能是預(yù)算編制不完整、不準確的重要原因。“預(yù)算執(zhí)行不力”違規(guī)金額占總違規(guī)金額的比例也逐年升高，2018年達到40.68%。預(yù)算執(zhí)行進度緩慢，導(dǎo)致既不能及時有效落實國家方針政策，也影響財政資金使用效率，致使財政資金閑置、結(jié)轉(zhuǎn)及使用效益低下等問題。第二，“三公”經(jīng)費和會議費管理不嚴。雖然這項違規(guī)金額占總違規(guī)金額比重在1%左右且逐年在減少，但此問題涉及范圍廣。2017 年涉及34個部門和101家下屬單位，2018年涉及43個部門、 151家所屬單位。此問題的普遍性說明，審計整改未做到長效約束，整改流于形式。第三，利用部門權(quán)力或影響力違規(guī)收費。主要涉及違規(guī)開展資格考試、評判表彰以及提供中介服務(wù)等。該問題違規(guī)資金數(shù)額較小，但違規(guī)性質(zhì)不同于其他問題，違規(guī)收費易助長不正之風，并且擴充部門私設(shè)的“小金庫”，致使國家財政收入被浪費和流失。

　　三、中央預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況及存在的問題

　　(一)中央預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況

　　(1)“老問題”整改情況分析。每年年底國務(wù)院會向人大報告上一年度中央預(yù)算執(zhí)行審計違規(guī)金額的整改情況。本文整理了2013—2018年審計工作報告披露的“老問題”整改金額(詳見表3)。由表3可知，違規(guī)金額龐大的預(yù)決算編制問題，僅在2014年和2016年已全部整改;“三公”經(jīng)費及會議費問題的整改情況可觀，發(fā)現(xiàn)問題當年基本整改完畢;違規(guī)收費問題除2015年整改不到位外，其余年度基本整改完畢(2014年未列入主要問題)。從整改情況來看，對預(yù)決算編報不完整問題，通過調(diào)整賬目、納入預(yù)算等手段整改;對“三公”經(jīng)費及會議費等管理不夠嚴格問題，通過歸還、清退或處置公車等手段整改;對利用部門資源違規(guī)收費采取停止收費，取消違規(guī)開展的活動，并進一步規(guī)范管理等方式整改。

　　(2)整改手段分析。整改手段除“歸還”“上繳”等實際整改行動外，還有“將進一步規(guī)范”“今后加強管理”等整改效果較弱的整改手段。為深入分析整改手段的使用情況，本文參考已有研究將各部門自行公開的審計整改公告中使用到的整改手段按照方式分為六類(詳見表4)。從具體措施至長遠計劃，整改力度逐漸減弱，同一問題可能涉及多種整改措施。

　　由表4可知，中央部門對問題金額的整改手段使用情況如下：第一，“長遠計劃”整改手段涉及金額大，使用頻繁。“長遠計劃”手段包括“將加強、承諾將”等表述空泛的字眼。該手段沒有衡量標準，整改力度弱，因此被審計部門更傾向于使用此含糊不清的表達來逃避暫時得不到解決的問題。第二，“具體措施”手段涉及的金額呈現(xiàn)逐年上升趨勢。具體措施作為六類措施中整改力度最強的方法，可妥善解決問題，這對于促進國家治理能力的提升具有重要的作用。使用“具體措施”整改的問題金額呈現(xiàn)上升趨勢，說明中央部門審計整改積極性增強。第三，問責手段使用頻率較少。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》中提出，“被審計單位的主要負責人作為整改第一責任人”。問責個人及部門是整改力度強、整改效果明顯的整改手段，但在每年的審計整改中，“問責個人”手段涉及整改金額最少，甚至在2018年使用此手段的整改問題金額為零。

　　(3)連續(xù)接受審計的部門問題金額變化分析。為進一步分析各部門能否實際落實整改，本文選取在2016—2018 年持續(xù)三年接受審計的21家中央部門單位(包括延伸審計單位)。參考已有研究[6]，并加以調(diào)整，將2016年數(shù)據(jù)作為基數(shù)，設(shè)定后兩年的違規(guī)金額均大于基數(shù)年，用2表示;均小于基數(shù)年，用-2表示;涉及違規(guī)金額波動則介于1與-1之間，具體見圖1。由圖1可知，連續(xù)三年審計并沒有使21家部門違規(guī)金額都顯著下降，僅有5家部門違規(guī)金額連續(xù)下降， 11家部門連續(xù)上升，5家部門無明顯規(guī)律波動。此外，各部門違規(guī)金額差異大，尤其是科技部、商務(wù)部、文化部問題資金遠遠大于基數(shù)年。結(jié)果表明，實際的整改效果并不理想。

　　(二)部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題整改中存在的問題

　　(1)部門預(yù)算執(zhí)行問題“屢審屢犯”。“預(yù)算編制”、“三公”經(jīng)費及會議費、“違規(guī)收費”、“政府采購不規(guī)范”等問題反復(fù)出現(xiàn)。以“三公”經(jīng)費及會議費為例，2017年披露34個部門和101家所屬單位違規(guī)，采取具體措施、完善制度和長遠計劃多種手段結(jié)合方式積極整改，但2018年度披露仍有 43個部門、151個所單位涉及該問題，陷入“屢審屢犯、屢犯屢審”的循環(huán)圈。被查出問題部門整改完畢后，沒有對其他部門起到威懾效果，并且為了私利后續(xù)照犯。此類問題只是暫時看起來解決了，但其實并未從根本上得到長效解決，存在問題的部門對查出的問題也是應(yīng)付整改。“屢審屢犯、屢犯屢審”現(xiàn)象的普遍性說明，部分部門預(yù)算執(zhí)行時發(fā)生問題不僅與該部門整改態(tài)度不端正有關(guān)，而且還與一定程度上的制度問題有關(guān)。當前，體制機制的缺陷是徹底解決預(yù)算執(zhí)行過程中違規(guī)問題的最大障礙。

　　(2)整改流于形式，問責手段使用不夠。在2013—2018年審計查出問題相應(yīng)整改手段中，關(guān)于“三公”經(jīng)費及會議費 “結(jié)余資金管理”問題，大部分被審計部門主要采取“制定制度”、“今后加強管理”以及“將嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定”等措施整改，并未采取有力措施追回違規(guī)公共資金，整改避重就輕，缺乏深層次剖析和源頭治理。例如，2018年審計署公布的中央部門預(yù)算執(zhí)行審計整改公告中，中國計劃生育協(xié)會對會議費和出國費用“超標準、超范圍列支”問題的整改措施是 “將嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定”。“長遠計劃”籠統(tǒng)的整改手段反映單位“蒙混過關(guān)”的整改態(tài)度，對一些問題的整改只是“走形式、走過場”，表面上整改，形式上整改，但實質(zhì)上不整改。審計發(fā)現(xiàn)問題整改之所以長期存在上述問題，與審計問責機制不健全、問責方式主要以談話和警告為主、問責力度嚴重不足有關(guān)，這與表4整改手段數(shù)據(jù)統(tǒng)計所顯示的結(jié)果一致。 2013—2018年“問責個人”手段整改金額基本是呈連年下降趨勢，甚至到2018年中央部門未使用此整改手段，追責問責不到位，導(dǎo)致審計威懾作用未能充分發(fā)揮應(yīng)有的溢出效應(yīng)。

　　(3)整改執(zhí)行情況未完全跟蹤落實到位。連續(xù)審計并沒有使中央部門單位預(yù)算執(zhí)行涉及的問題金額發(fā)生明顯改善。總體上看，三年連續(xù)審計的中央預(yù)算單位中，11家單位違規(guī)金額呈波動上升態(tài)勢，整改效果不佳，折射出的主要問題是整改執(zhí)行情況未跟蹤落實到位。審計機關(guān)針對發(fā)現(xiàn)的問題提出了相應(yīng)的整改建議，但由于審計機關(guān)對整改有關(guān)責任主體事后整改執(zhí)行過程的跟蹤和監(jiān)督力度不大，無法確保審計整改建議完全落實到位。加之社會公眾無法及時對部門整改情況進行外部監(jiān)督，致使整改主要責任人在表面上是積極整改，但事實上怠慢整改，應(yīng)付了事。審計難以有效發(fā)揮威懾效應(yīng)，致使“屢審屢犯”普遍存在。因此，亟需建立一套規(guī)范的審計整改全程跟蹤監(jiān)督機制。

　　四、促進預(yù)算執(zhí)行審計整改、提升整改效果的建議

　　(一)強化問責機制，建立梯度問責體系

　　審計工作不僅是揭示問題，更重要的在于糾正問題和預(yù)防違規(guī)問題的重復(fù)發(fā)生，這是審計服務(wù)國家治理的有力保障。對審計中發(fā)現(xiàn)的一些重大問題，要嚴肅深究相關(guān)政務(wù)人員責任，做到有責必問、問責必嚴。強有力的審計問責機制在促進問題及時整改、防止問題重復(fù)出現(xiàn)發(fā)揮著不可替代的作用。審計問責建立梯度問責體系，按照性質(zhì)將問題分為典型性問題、普遍性問題和非典型性問題、非普遍性問題，并予以公布。對屢審屢犯的典型性、普遍性問題，要加重追責問責，并及時將違規(guī)問題線索交接于相關(guān)主管部門、監(jiān)察機關(guān)或者檢察機關(guān)。為了防止此類現(xiàn)象再次出現(xiàn)，還需分析問題出現(xiàn)的根本原因，揭示體制性障礙、機制性缺陷和制度方面漏洞。目前的整改情況公告都是由部門自行公告，為方便公眾監(jiān)督部門單位整改，整改結(jié)果公告也要按照問題性質(zhì)分類公告。典型問題的整改由于主觀原因整改未到位，被審計單位負責人需被約談、通報等外，還需將整改落實情況和領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績考核、職位任免以及獎懲等緊密聯(lián)系起來，有效發(fā)揮審計威懾作用。

　　(二)規(guī)范整改手段的使用

　　“長遠計劃”整改手段是使用最為普遍，但目前仍沒有針對整改手段的系統(tǒng)性規(guī)范文件，使被審計單位通過使用表述不清、籠統(tǒng)的整改方式，從而規(guī)避整改，最終造成審計問題無法徹底解決。因此，本文建議出臺針對整改手段的系統(tǒng)性規(guī)范文件。例如，對于使用“今后”“將”等籠統(tǒng)整改手段的部門應(yīng)該在公告“整改情況”欄中披露當下不能及時進行整改原因、后續(xù)具體整改時間以及擬采用整改步驟等。對于僅披露“正在整改”的部門，應(yīng)在整改公告“整改情況”一欄中明確披露當前整改的具體進度，剩余進度以及具體完成整改時間。通過上述規(guī)范，可以在一定程度上約束部門使用“長遠計劃”整改手段頻次。而部分問題可能被視為體制性的障礙、機制性的缺陷以及在制度層次上等各種原因所造成，或者被視為是一個歷史遺留的問題，推卸責任，將導(dǎo)致審計質(zhì)量大打折扣。

　　(三)建立規(guī)范的審計整改全程跟蹤監(jiān)督機制

　　一方面是審計署的跟蹤監(jiān)督。作出審計決定和提出審計建議不代表審計工作的完成，審計署應(yīng)當將審計工作范圍拓寬到后續(xù)審計整改跟蹤監(jiān)督，定期檢查被審計單位整改進度，對不整改、整改進度慢等部門要追責整改主要責任人，以清單方式將整改進度按照已整改和未整改分別列出并以pdf形式公告。另一方面是社會公眾的監(jiān)督。當前抖音等新媒體平臺流行，這為社會公眾了解政府工作提供了新的渠道。譬如，“外交部發(fā)言人辦公室”官方入駐抖音平臺，不僅如此，現(xiàn)在更多的政務(wù)平臺也入駐了短視頻平臺，通過新媒體平臺，第一時間和群眾溝通、獲得反饋，新媒體平臺成為了官方和群眾的傳聲筒。本文建議被審計單位可以通過新媒體平臺實時發(fā)布問題整改情況，便于得到社會公眾及時的監(jiān)督，在輿論的雙重壓力下被審計單位的整改積極性也相應(yīng)得到提升。推動審計整改結(jié)果和問責情況依法公開，有助于不斷增強社會公眾和輿論媒體等的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，進而構(gòu)建常態(tài)化與長效化相結(jié)合的預(yù)算執(zhí)行跟蹤審計整改機制，不斷將預(yù)算執(zhí)行審計整改成果轉(zhuǎn)化為促進被審計單位依法規(guī)范運行的監(jiān)管效能。