審計(jì)論文發(fā)表代理淺析審計(jì)制度籠子環(huán)境體系模

　　摘要：習(xí)近平同志提出“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。在新形勢下審計(jì)機(jī)關(guān)如何加強(qiáng)對權(quán)力制約與監(jiān)督，構(gòu)建更加完善的審計(jì)制度籠子模型體系，從而更好發(fā)揮好審計(jì)“免疫系統(tǒng)”和“安全衛(wèi)士”作用，是當(dāng)前審計(jì)面臨的重大課題。本文從“雙軌制”制度、審計(jì)整改制度、審計(jì)問責(zé)制度等方面，提出構(gòu)建全新審計(jì)制度籠子模型體系，為完善審計(jì)制度對權(quán)力的制約與監(jiān)督提供參考。

　　關(guān)鍵詞：審計(jì)制度 審計(jì)整改 審計(jì)問責(zé)　審計(jì)論文發(fā)表代理

　　一、引言

　　近年來國內(nèi)外學(xué)者對已有政府審計(jì)制度理論進(jìn)行了大量研究，文碩(1990)在《世界審計(jì)史》中，將國外審計(jì)體制模式概括為四種：立法型審計(jì)模式、司法型審計(jì)模式、獨(dú)立型審計(jì)模式、行政型審計(jì)模式。我國審計(jì)制度是屬于行政模式，在這種模式下，各級審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府一個(gè)職能部門隸屬于政府行政部門管理，根據(jù)各級政府賦予的工作職責(zé)與審計(jì)權(quán)限實(shí)施審計(jì)，最終對各級政府負(fù)責(zé)。我國行政模式審計(jì)制度是因政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重因素而確立，這也客觀符合了我國基本國情，從一定程度上發(fā)揮了各級政府所賦予審計(jì)職能。隨著我國民主政治建設(shè)進(jìn)程不斷加快、制度日趨完善和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步確立，各級審計(jì)機(jī)關(guān)工作重點(diǎn)開始逐漸轉(zhuǎn)移到同級政府的財(cái)政預(yù)算和決算審計(jì)上來。與此同時(shí)，各級政府部門就成為各級審計(jì)機(jī)關(guān)直接被審計(jì)對象、被監(jiān)督對象，從而一方面影響我國“內(nèi)部審計(jì)”的行政模式的獨(dú)立性，另一方面審計(jì)監(jiān)督的范圍和審計(jì)力度在一定程度上也會(huì)受到較大影響。特別是當(dāng)政府的某些行政活動(dòng)與法律不一致或者存在短期行為時(shí)，當(dāng)各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動(dòng)與各級政府部門存在利益沖突時(shí)，由于我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)采用是行政模式，不完全具備實(shí)質(zhì)性獨(dú)立，因此很難對各級政府部門財(cái)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)績效、經(jīng)濟(jì)責(zé)任做公平、公正、客觀的審計(jì)監(jiān)督。基于此，我國政府審計(jì)制度還有待進(jìn)一步完善，如何完善政府審計(jì)制度，如何更好發(fā)揮各級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)職能，如何發(fā)揮好審計(jì)“免疫系統(tǒng)”和財(cái)政資金“安全衛(wèi)士”作用，構(gòu)建完整的審計(jì)制度籠子模型體系是本文嘗試寫作的緣起。

　　二、我國政府審計(jì)制度起源及現(xiàn)狀

　　(一)我國政府審計(jì)制度起源

　　我國政府審計(jì)制度建立于20世紀(jì)80年代初期，采用國家各級審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府部門行政管理模式，這與我國當(dāng)時(shí)政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀相吻合。一方面由于當(dāng)時(shí)政府部門履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況無法客觀進(jìn)行監(jiān)督，另一方面由于政府部門尚未建立完善內(nèi)部控制制度，各級政府部門作為國家管理機(jī)構(gòu)，不僅要制定國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程，還要對政府各部門履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督與評價(jià)。因此，當(dāng)時(shí)國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上是政府部門“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)，而非外部獨(dú)立審計(jì)(即目前政府審計(jì))。為了及時(shí)全面組建政府審計(jì)機(jī)關(guān)，1983年審計(jì)署正式成立，標(biāo)志著由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級審計(jì)的行政模式審計(jì)體制全面組建完成。審計(jì)署隸屬于政府，是我國政府審計(jì)中最高審計(jì)機(jī)關(guān)，獨(dú)立作為國務(wù)院的一個(gè)職能部門存在，對政府負(fù)責(zé)。各級地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，行政管理上隸屬各級地方政府，審計(jì)實(shí)務(wù)中接受上級審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)，這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制的行政管理模式政府審計(jì)制度的確立符合我國目前基本國情。隨著社會(huì)監(jiān)督力度提升和地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施審計(jì)難免受到諸多因素限制，不能很好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，審計(jì)獨(dú)立性在某種程度上會(huì)受到影響。

　　(二)我國政府審計(jì)制度現(xiàn)狀綜述

　　1.“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制模式。根據(jù)我國《憲法》有關(guān)規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律所賦予權(quán)利獨(dú)立依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”同時(shí)根據(jù)《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定，我國審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具有三個(gè)基本特征：縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)制;縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)行政上直接受本級人民政府行政首長領(lǐng)導(dǎo);縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)接受上級審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)與監(jiān)督。

　　我國政府審計(jì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的初衷是要加強(qiáng)各級審計(jì)機(jī)關(guān)工作的一致性和獨(dú)立性，一方面有利于各級審計(jì)部門工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面有利于促使地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)能夠較好地結(jié)合本地的實(shí)際情況，在本地政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，因地制宜地組織實(shí)施審計(jì)，從而更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。然而，當(dāng)國家利益和地方利益發(fā)生短期沖突時(shí)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)就會(huì)處于兩難境地：如果其堅(jiān)持維護(hù)國家利益，就會(huì)受到當(dāng)?shù)卣母缮妫踔潦切姓蠌?qiáng)烈干預(yù);若服從地方政府本意，卻又與審計(jì)立法的宗旨相違背，甚至還會(huì)受到上級審計(jì)機(jī)關(guān)的批評。因此地方審計(jì)工作必定會(huì)阻礙重重，難以達(dá)到預(yù)期效果，從而會(huì)削弱審計(jì)獨(dú)立性，制約審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

　　2.審計(jì)整改制度存在“空間”。在實(shí)際執(zhí)行審計(jì)工作中，各級審計(jì)機(jī)關(guān)查出大量違規(guī)違紀(jì)行為并依法作出審計(jì)處理決定書，但審計(jì)處理決定在執(zhí)行中困難重重，文富恒(2013)研究發(fā)現(xiàn)有體制、機(jī)制、客觀及主觀等多重因素，追其根源大致有以下方面：(1)審計(jì)制度導(dǎo)致審計(jì)獨(dú)立性降低。在行政模式下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際上是政府內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)既要管理財(cái)政資金又要負(fù)責(zé)審計(jì)工作，當(dāng)兩者利益發(fā)生沖突時(shí)，往往采取措施是“內(nèi)部消化法”，從而導(dǎo)致“審計(jì)業(yè)務(wù)難，審計(jì)整改業(yè)務(wù)更難”情形頻頻出現(xiàn)。(2)公共財(cái)政建設(shè)滯后性嚴(yán)重削弱審計(jì)整改的基礎(chǔ)條件。各級政府的財(cái)政資金收支活動(dòng)成為各級審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要對象。基于此，高效性、規(guī)范性、明晰性財(cái)政體制是審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的良好基礎(chǔ)。但是，我國很多地區(qū)財(cái)政收入與支出的矛盾依然較為突出，一些地區(qū)的財(cái)政資金來源甚至主要依靠于上級政府轉(zhuǎn)移支付，從而導(dǎo)致下級部門很難編制完整準(zhǔn)確財(cái)務(wù)預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行情況更是流于形式。同時(shí)，各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不配比，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移;上級出臺(tái)政策，下級為政策 “埋單”;中央財(cái)力有余，基層財(cái)力捉襟見肘。從而導(dǎo)致審計(jì)部　　確處理好審計(jì)與被審計(jì)關(guān)系，堅(jiān)持依法審計(jì)，文明審計(jì)，形成不僅僅是查問題，而是幫助被審計(jì)對象解決問題，研究對策的一種高度融合機(jī)制。

　　四、結(jié)語

　　本文從“雙軌制”制度、審計(jì)整改制度、審計(jì)問責(zé)制度方面為抓手來構(gòu)建全新審計(jì)制度籠子模型體系。一是把各級審計(jì)機(jī)關(guān)部分職責(zé)職能從原有同級政府系統(tǒng)中適當(dāng)調(diào)整到同級人大體系中，一方面在同級人大體系中拓展了審計(jì)體系;另一方面繼續(xù)保留現(xiàn)行行政型審計(jì)模式。二是在審計(jì)問責(zé)制度中引入“參與性”模式，一方面能夠及時(shí)地抑制政府職能過度膨脹;另一方面有助于進(jìn)一步加強(qiáng)公眾對政府財(cái)政信任，擴(kuò)大問責(zé)過程中的透明度和參與度，最終有利于審計(jì)問責(zé)機(jī)制發(fā)揮良好的監(jiān)督性、效果性、信任性。三是從審計(jì)整改內(nèi)外部環(huán)境為切入點(diǎn)，一方面從機(jī)制、措施、理念等方面理順整改，轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，逐步推進(jìn)審計(jì)整改從處罰機(jī)制向問責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)變，逐步完善審計(jì)監(jiān)督機(jī)制建立，著力完善全過程審計(jì)整改工作制度，對審計(jì)決議執(zhí)行情況進(jìn)行全面跟蹤審計(jì);另一方面推進(jìn)以各級人大監(jiān)督為主導(dǎo)，相關(guān)政府部門聯(lián)動(dòng)的審計(jì)整改體系，促使各級政府部門人大、紀(jì)檢、司法、監(jiān)察等為審計(jì)整改形成聯(lián)合平臺(tái)機(jī)制，構(gòu)成科學(xué)有效的審計(jì)制度體系，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供監(jiān)管服務(wù)。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1] 文富恒.審計(jì)整改存在的困難、原因及對策探析[J]. 湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2).

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　　《投資研究》(月刊)創(chuàng)刊于1982年，由中國建設(shè)銀行股份有限公司、中國投資學(xué)會(huì)主辦。專業(yè)學(xué)術(shù)性刊物。刊載投資宏觀控制和微觀管理的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論研究成果，探討財(cái)政投資、銀行長期信用投資、企業(yè)和證券投資管理的發(fā)展問題，并介紹國外投資研究的新動(dòng)向和學(xué)術(shù)成果。