強化公民參與視角的輿論研究——基于治理需要

　　摘要：進入21世紀以來,我國活躍的網絡輿論成為社會治理中不可忽視的現象。就其動因來看:技術層面,互聯網環境下新媒體的使用為公民輿論參與帶來了方便快捷;經濟層面,改革開放帶來的我國社會利益結構分化引發公民參與本身的強勁需求;而政治層面,政治文明建設的推進,治理現代化的提出和推進,則為我國公民輿論參與開辟了空間。伴隨著公民網絡輿論參與的活躍,網絡輿情輿論研究方興未艾,但目前我國網絡輿情輿論研究多基于負面輿論事件展開,缺少基于治理實踐需要和治理視角的系統的理論構建,特別是缺少基于公民利益表達需要的公民參與和政府治理優化層面的分析,致使研究推動輿論引領、輿論危機事件推動治理實踐優化的現實價值被削弱,以致于實踐中引發輿論危機事件的治理錯誤重復發生,甚至影響社會和諧穩定。當前我國網絡輿論研究亟需觀照我國推動治理現代化的實踐進程,強化公民參與的研究視角;同時以公民輿論參與研究為突破口,助力我國治理現代化的理論研究和實踐不斷深化。

　　本文源自北京師范大學學報(社會科學版),2020(04):151-157.《北京師范大學學報》(社會科學版)(雙月刊)創刊于1956年，是由北京師范大學主辦，《北京師范大學學報》(社會科學版)編輯部編輯出版的，以反映本校教學科研成果為主的綜合性人文社會科學學術研究雙月刊。

　　十八大以來,基于社會主要矛盾和人們需求的變化,我們國家提出并全面推進現代治理。而基于多方平等合作的現代治理天然地要求擴大有效有序的公民參與。狹義的公民參與是指公民個人和團體意在影響公共政策的制定和執行,影響社會利益分配格局等公共生活的行為和過程。而廣義的公民參與除狹義公民參與外,還包括參與選舉。本文所謂“公民參與”采狹義概念。作為公民參與渠道中的一種,公民輿論參與則是普通公民通過傳媒公開表達對公共政策及其相關管理者的態度和意見,意在影響政府決策和執行的行為。很顯然,作為“公開的意見表達”,公民輿論參與必然要依賴于傳媒。正是通過大眾傳媒,個人的聲音得以放大,有共同利益和價值認同的群體意見得以聚合,進而形成公眾輿論,從而對相關部門公共政策的制定和執行產生強大的影響力。也因此,公民輿論參與必然要受到傳媒格局的深刻影響。

　　互聯網出現后,網絡輿論的力量不可小覷,成為社會治理必須關注的重要方面。但要想更深刻地把握網絡輿論的本質,從而使公民通過網絡輿論最大程度地推進而不是阻礙我國政治文明的進程,則必須對網絡輿論實踐勃興背后的社會動因有系統洞察,從而得以把握輿論發生的本質和機理,走出就輿論說輿論的研究誤區。

　　一、我國公民網絡輿論參與活躍的動因

　　(一)技術因素:新媒體的興起拓展了公民的輿論參與空間

　　2007年5月,我國大陸第一個提供類似于海外twitter服務的社交網站——飯否網成立。2009年前后,我國大型門戶網站新浪、搜狐等相繼推出了微博服務,將我國帶入了一個社交網站空前活躍的時代。之后,又出現了微信等等今天人們普遍熟知也廣泛使用的新媒體形式。這些社交媒體的出現,全面深入地影響了我國的媒體格局,也大大地拓展了我國公民的輿論參與時空。

　　媒體是公眾輿論參與得以實現的主要渠道,但是,在我國,在互聯網出現之前的很長時間里,受到公眾自身能力限制和傳統媒體把關人的限制等多重因素影響,傳統媒體為公眾代言的能力還頗為有限。而基于互聯網的新媒體的出現則全然改變了傳媒格局,也改變了公眾通過話語表達利益訴求的參與生態。

　　一言以蔽之,新媒體就是建諸于網絡基礎上的人人都能發布傳播內容的新的媒體。新媒體相比傳統媒體有幾個最核心的改變:其一,由傳統的基于報紙、電視等媒介變成了基于互聯網的新媒介,從而可以交互和分享;其二,傳播過程原來僅僅由權威媒介組織,現在變成了所有人都可以非常低成本地參與傳播1。在新媒體環境中,社交媒體和自媒體的活躍大大地改變了人們的日常生活。于是,基于新媒體,一種開放的、交互的、迅速的影響廣泛的公共輿論空間形成了。也正是在這一背景下,訴諸網絡輿論表達利益訴求成為普通公民重要的、便捷的而且成本低廉的參與方式。

　　同傳統媒體有一批訓練有素而代表著體制內價值觀的層層把關人不同,公民網絡輿論參與因為沒有層層的把關機制,也不需要經由系統的利益綜合將個案問題變成普遍問題。于是一幅圖片、幾句話便能夠引起系列關注。不同地域的人們常常超越組織和物理空間的限制,不斷地鏈條化地傳遞、鏈接,一環接一環地整合出巨大的網絡社會組織。以往的大眾媒體,只是單向度的傳播,受眾是沒有發聲權的2。而互聯網的快速發展,為公民參與提供了廣泛的渠道,也使公民輿論參與的規模、作用等非以往可同日而語3。

　　當前我國已經有9億網民,正是通過網絡輿論,經由一些事件觸發,少量公民的意見和訴求有機會得到更多公眾的圍觀和呼應,從而形成強大的網絡民意,向相關部門傳遞壓力,對公共政策的制定和執行產生影響。但需要強調的是,新媒體終究是在傳播載體的意義上存在的,公民網絡輿論參與勃興的背后還有更深刻的政治經濟等動因。

　　(二)市場經濟的發育和深化導致利益格局變化致使公民參與需求強勁

　　經歷了40年的改革開放,伴隨著我國經濟體制改革的進展、社會主義市場經濟的發育和壯大,我國社會發生著深刻的甚至是結構性的變遷,利益的分化、重組和沖突是最顯見的結果。因為經濟差距的拉大,我國出現了多元化的利益主體。同時,各種利益主體的自主權不斷擴大,不同社會階層的利益意識被不斷喚起和強化,利益關系呈現新的特征。有專家指出,我國社會已經從利益主體的單一、集中,到國家利益、社會利益、個人利益的分化;從利益差距的平均化到差距明顯;從利益關系的縱向權威性到趨于平等性、契約化4。同時,市場化改革讓中國社會在市場機制的基礎上建立起了一種全然不同的新的利益格局。而20世紀90年代中期以后,改革開放以來不斷發育、分化和演變的利益格局,正逐步定型化為一種相對穩定的社會結構5。正是在以上背景下,地方、組織和個人都有了自己獨立的利益訴求,公民個人或公民團體,追求自身利益的動機明顯增強,利益矛盾、利益沖突加劇,甚至成為常態。而分化、競爭甚至沖突的利益結構必然反映到公共政策的制定上來。政策的制定過程本質上是協調不同利益主體之間利益關系的過程,于是便出現了各種各樣的試圖影響公共政策的包括輿論表達在內的政策參與行為,借以給相關部門施加壓力,從而影響公共政策的制定和執行。事實證明,社會利益分化程度越高,社會沖突程度越高,公眾參與公共政策和公共治理的動力就越充分,反之亦然。

　　而當前我國社會正處在結構性調整的重大轉型期,某種意義上,皆大歡喜式的全民利益同步增長的時代已經結束,今天,任何一次體制、機制的變革,都可能會直接影響到某部分社會成員切身的利益,從而引發“誰動了我的奶酪”這樣的追問。于是,普通公民客觀上產生了強勁的為捍衛自己利益從而影響公共政策的參與需求。網絡輿論參與正是在這一背景下被作為相關群體表達利益的渠道和路徑隨時隨地被采用。

　　受教育程度的提高也是我國公民權利意識覺醒、參與能力增強的重要因素。公民的參與程度與其受教育程度密切相關。受教育程度越高,公民的參與積極性也越高;反之,受教育程度越低,參與積極性也越低6。新中國成立以來,特別是經過改革開放以來的快速發展,我國人口的受教育水平大大提高。目前在世界上9個發展中人口大國中,中國是率先實現全民教育目標的國家,其中學前三年毛入園率、義務教育普及率、高中階段毛入學率均已經超過中高收入國家平均水平。2020年,全國普及高中階段教育,高等教育也進入普及化階段7。而隨著我國公民普遍受教育年限的提高,公民參與社會公共生活的意愿和能力也隨之提高。為了維權,很多人甚至采用了“行為藝術”以引起公眾圍觀。比如2012年8月,“90后”的河南籍年輕人程帥帥踩著高蹺、帶著面具在北大門口抗議,表達自己對高等教育資源地域分布不均衡的不滿,要求消除高考錄取中的地域歧視8。而類似的利益表達行為經各方媒體報道,最終都引發了網絡輿論的軒然大波。我們看到,種種引發公眾強烈的網絡輿論參與事件的背后,是公民個人或有共同利益的部分公眾對自己利益的捍衛。這里所說的利益,可能是物質層面的,也可能是機會層面的,還可能是精神、價值層面的。伴隨著公民素養的提高,公共理性的增強,也有越來越多的普通公眾開始基于社會公共利益參與輿論表達。

　　(三)治理現代化為公眾輿論參與開辟空間

　　活躍的公民輿論參與現狀既內生于我國公民利益表達需要,受助于新媒體的便捷,更是我國政治文明的推進使然。十一屆三中全會以來,我國歷屆黨的全國代表大會始終將建設社會主義民主和法制作為重要目標和任務。期間,“擴大公民參與”被明確提出,“政治文明”寫入憲法。1987年的中共十三大上,“發展人民政治參與”被提出。2000年黨的十五屆五中全會報告中則專列一節強調要“加強社會主義民主法制建設”,并且首次明確提出“擴大公民有序的政治參與”。2004年“憲法修正案”則從憲法層面對公民的政治權利予以捍衛9。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次把現代化與國家治理體系和治理能力聯系起來。相較十八屆五中全會提出的“構建全民共建共享的社會治理格局”,十九大報告特別增加了“共治”的提法,強調要“共建共治共享”,“加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這意味著政府與百姓之間的關系不再是單向度的管理與被管理的關系,而是要構建黨和政府領導下的多角色參與平臺和平等協商的關系機制;意味著在黨的領導下,政府放權、讓權,保持適度的權力邊界,從而把更多的權力交給百姓和社會,以實現在黨和政府領導下的社會共治。

　　在這一背景下,公民網絡輿論參與也得到鼓勵。具體表現為:(1)國家最高領導人和中央政府注重聽取網絡民意、鼓勵網絡問政。2004年9月在北京召開的黨的十六屆四中全會把建立和完善輿情信息匯集和分析機制寫入《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》,標志著黨在提升執政能力的過程中,對輿情輿論分析和研判重要性的進一步認識。2008年6月20日,官方媒體公開報道了胡錦濤與網友交流,這一天被稱為劃時代的一天。截止2011年,我國政務微博已經覆蓋了境內所有省級行政區10。2009年的十七屆四中全會則進一步強調要“注重分析網絡輿情”。(2)十八大以來,黨中央更是將網絡輿論治理作為一個重大的社會治理問題予以關注。習近平同志在多次講話中要求干部注意聽取網絡民意,注重輿論環境的建設和引導。中央更是出臺了多個文件要求各級政府對公眾參與重大公共政策提供制度保障,并就增強公民網絡輿論參與的回應機制建設提出了具體的要求11。同時,鑒于現階段民間網絡輿情中法治意識的缺失,比如人肉搜索和無視事實的散布謠言等違法現象的存在,我國高度重視通過網絡立法為公民網絡輿論參與領航護航。黨的十八屆四中全會明確將“依法治網”納入依法治國的戰略部署之中。近些年來,已經有多部規范互聯網信息和使用的規范性法律文件出臺,網絡治理的法治化進程已然開啟。

　　二、網絡輿情輿論研究的問題與建議

　　(一)我國網絡輿論研究的現狀和問題

　　1.研究方興未艾,但多流于表面和瑣屑

　　陳力丹教授在《再論輿論的三種存在形態》一文指出:“確切算起來,2003年以來,網絡輿論研究取代了傳統的輿論研究,越來越多的學者把目光投向了互聯網平臺上各種交織的意見”12。之后,基于實踐需要,黨和政府的重視,我國輿情輿論研究特別是網絡輿情輿論研究迎來發展契機。較早獲批國家自然科學基金資助的相關課題集中在2007年13。伴隨著新浪微博等社交媒體的興起,網絡輿情輿論研究于2009年前后趨向活躍,并且一直方興未艾。有研究者選取收錄較全的CNKI數據庫對2005—2017年13年間我國網絡輿情研究核心期刊的發文量進行分析發現,我國網絡輿情研究在2009年前后快速上升,之后趨于穩定14。該研究結果得到了其他多位研究者的印證。浙江傳媒大學方建移教授基于中國知網數據庫,對2003—2013年這一時期中國知網中篇名含“輿論引導”的碩博論文進行具體分析后發現,輿論引導研究也基本上于2003年起步,2008年之后開始增多15。學者們的研究基本上勾勒出我國輿情輿論研究勃興的大致時間。很顯然,研究上的活躍也反映了在以上多動因推動下的我國網絡輿論參與的活躍狀況。

　　總起來看,在多動因的推動下,進入21世紀以來,我國網絡輿情輿論的研究呈爆發態勢,各領域的學者甚至商業機構積極介入。但統而觀之,個案研究和事實分析較多,理論研究不夠系統和深入,致使研究對實踐的引領意義受到很大限制。

　　2.多學科介入研究,但缺少理論共識

　　客觀地說,我國網絡輿情輿論的研究沒有超前,而是嚴重滯后于實踐的需要,一定意義上,是被一個接一個出現的輿論熱點事件倒逼展開。當下的各學科研究者基于所在行業的現實需要介入輿情輿論研究,例如從傳播學、信息技術等領域汲取一定的知識和技術,但學科視野偏于狹窄,傾向于從技術層面思考問題?？傮w來看,給筆者的印象是就輿論說輿論,只見樹木難見森林。

　　方建移將2003—2013年這一時期中國知網中篇名含‘輿論引導’的碩博論文的研究主題分為兩個維度:一是是否涉及突發或危機事件,二是是否為對策性研究。統計發現,有57篇論文的主題是探討突發事件或危機事件中的輿論引導,占所有論文的43%,且呈逐年增加趨勢。與之相吻合的是,有58篇論文(占44%)以事件分析為主,而且均為負面事件。對策性研究主要是通過對某一輿論事件的追溯和反思提出若干對策建議,共有121篇,占論文總量的92%,而關于輿論引導現狀、作用、機制等方面的論文只有11篇,幾乎沒有論文專題探討輿論引導的理論、方法、技術、心理機制和傳播效果15。

　　總的來看,涉足網絡輿情輿論研究的子領域頗為廣泛:傳播學、信息技術、教育、政治學、公共管理等各個學科都有涉足,但各領域之間并沒有更多聯系,呈現出自說自話、各說各話、眾聲喧嘩、難以對話的特點。因為多基于現實應用而少理論共識,致使輿情輿論研究在借助多學科力量的同時,彼此之間難有共識,難以通約,系統性的根基性的理論探討深度不夠,相關共識不足。

　　網絡輿情輿論研究必然要跨領域、跨學科,但同時各領域各學科之間亟需建立基本共識,唯此,才有利于多學科知識的融合,從而裨益于研究范圍的開拓、研究本身的深化、不同領域之間研究的對話和融合。

　　3.關注輿論引導,但缺少對現實輿論空間的關照

　　公民輿情輿論參與機制的完善、參與能力的提高本身對解決民眾的切身利益問題以及豐富人民當家作主的民主形式、提高公民素養等,具有重要的現實意義,其本身也正是我國自上而下的政治文明建設和治理現代化的推進使然。然而遺憾的是,當下的輿情輿論研究還缺少對現實輿論空間的關照,尤其是對我國正在發生著的自上而下的治理現代化的推進缺少關注。

　　輿論表達本是公民參與的渠道和手段之一,黨和政府在推動治理現代化的實踐中對公民參與本身亦高度重視。當前的輿情輿論研究雖然關注輿論引導,但對輿論危機事件背后公眾在現實生活中的訴求本身、訴求實現的路徑是否健全等缺少研究,亦缺少更宏觀的社會層面的前瞻性的關注。因為過于聚焦輿情輿論的傳播載體或者輿論危機事件本身,缺少宏觀視野,我國相當部分輿論研究者對社會治理的現實推進缺乏洞察,看不到社會整體治理環境的變化可能給我國輿論環境帶來的影響。比如,當前中國社會正在進行的社團建設、智庫建設、融媒體建設,人民政協作用的進一步發揮,社會主義協商民主的提出和全方位多層次推進等可能對公眾輿論表達、輿論引導帶來的影響,研究成果相對較少。

　　正是在此背景下,筆者認為,輿論研究亟需拓展視野,尤其需要引入現代治理的理念和視角。

　　(二)建議強化基于現代治理-公民參與視角的網絡輿論研究

　　1.有助于網絡輿論研究的深化和輿論引導

　　傾聽民意、讓人民有切切實實的獲得感是十八大以來黨的執政主線。以人民為中心,讓人民有獲得感,就不能不傾聽不能不回應人民的聲音,不能不把握人民的真正訴求。正是在此背景下,黨中央要求,黨政機關積極轉變工作作風,積極傾聽民意。借助一個個輿論事件,部分公眾表達了部分的意見、情緒或者心聲,而一次次輿論事件恰也構成實踐者和研究者傾聽民意的契機。通過對紛繁的輿論信息的積極研判,分析把握老百姓的實質期待是今天公務工作者的必修課。通過對很多備受關注的輿論事件的分析,恰能看出老百姓期待什么、不滿什么。但對民意的傾聽、對輿情輿論的分析研判本身需要專業的研究支持支撐。輿論部分地反映民意,也常常裹挾著各種情緒和雜音,傾聽民意,促進決策科學化要求對輿論發生機理本身的研究和揭示,從而獲得特定的研判視角。通過一起起輿論事件,適時地引導老百姓的需求和理念,客觀上也是當前工作所必須。今天,任何一項改革都可能遭受不同聲音的質疑,正因此,是否具備對輿論環境的把控和引導能力,已經成為對各級公務人員是否合格和優秀的重要考量。

　　近些年,關于如何防范輿論危機的講座在各行業受到熱捧,但以傳播學者為主體開出的藥方多是招架術,因為缺少對輿論本質的把握,我們看到實踐中引發輿論危機的同樣的治理錯誤變著花樣不斷重犯。僅僅就當前我國教育系統對教育輿論的回應就能略見一斑。研究者張天雪、張冉對突發性教育事件的發展流程做了典型的描述:“突發性教育事件—個別關注—媒體介入—公眾跟進—輿情形成—專家解讀—持續發酵或漸漸消亡—發酵者形成政策議題至出臺臨時性應急措施,消亡或積淀成潛在問題醞釀下一次爆發。”16一起起輿論事件因教育系統的治理不當而產生,讓教育人付出了巨大的代價,但因為對事件產生的原因缺乏認識和反思,找不到解決問題的根本辦法,結果,類似的事件還會發生。

　　實踐中,從多個輿論危機事件中我們看到,在輿論事件發生的初期,一些政府官員對公眾的利益訴求常常冷漠視之,有的虛與委蛇,有的不能協商對話,才最終導致公眾進一步通過線上線下的活動施壓,從而逼迫政府對話。但實際上,“引發關注”并非公民輿論參與的目標,公民通過網絡輿論參與的根本目的是表達利益訴求,從而影響公共政策和公共生活,而公共政策也只有充分反映公眾意愿,才能取得合法性,贏得公眾認同從而得到良好執行。消極回避或者技巧性的“應對”無益于問題的解決,也無益于決策科學化,談不上引領輿論,相反卻可能引發輿論危機,影響社會和諧。

　　面對突發的輿情事件,常有一線實踐者恐慌躲避。究其根本原因是因為對發生在身邊的輿情事件所傳遞出的公民對于治理優化的訴求沒有意識。也正因為對公民輿論參與的根本原因沒有深刻的認知和洞察,不少一線公務人員在工作中依然延續過去的思維,常常在不經意間引發輿論危機;而輿論危機事件出現時則回應意識缺位,心里恐慌、不知所措。

　　實踐者迫切需要研究者從治理的優化出發,基于公民參與的視角強化研究,從而對輿論背后的公眾訴求予以深刻把握和有效引領,而不僅僅滿足于技術層面的危機應對。比如,公民通過輿論的參與究竟表達了怎樣的訴求?影響其效能實現的關鍵因素是什么?在不同時期,公民輿論參與訴求的階段性重點是什么?究竟如何看待我國現階段公民輿論參與的價值和挑戰?只有實事求是地對公民參與訴求、意愿和現實中參與路徑的深入研究把握才能更好地為實踐中的輿論引導和輿論回應提供更為系統化的支持,而不是一時一事的技術層面的應付。

　　2.有助于我國治理實踐和研究的深化

　　從時代大背景來看,中國特色社會主義進入新時代,當前既是各項事業發展的戰略機遇期,亦是矛盾凸顯期。而在新的歷史方位中,在滿足人民新的需求、化解日益復雜的社會矛盾的新的時代背景下,公眾強烈的參與需求對治理體系和治理能力本身提出了更大的挑戰。

　　為推動治理現代化,十八大以來,中央提出了很多新理念、新舉措,啟動了社會方方面面的改革,比如在教育領域,黨中央、國務院,以及教育部門,出臺了現代學校制度建設等大量的旨在推進教育治理現代化進程的文件,但在一些地方落實乏力、形同虛設。有些公務人員對已經發生深刻改變的我國社會現實缺少洞察,把中央的很多理念當成口號,以文件落實文件,致使從管理到治理轉型困難17。今天的人們不僅僅滿足于對物質的充足、發展機會的需要,更對公平正義等充滿向往,如果治理者不關切公眾的參與需求,不能洞悉這些深層次變化,對習近平同志所說的“以人民為中心”“大家的事兒大家商量著辦”就不能做到深刻的理解,對我國今天所處的新時代新要求新挑戰就不能有深刻的洞察,工作上仍然會停留于過去的習慣。從現代治理—公眾參與的視角關注輿情輿論,當能夠幫助實踐者意識到,扭轉官本位作風、樹立平等思維、合作思維、協商思維,關切公眾訴求,不僅僅是政治動員,而是適應新形勢新挑戰的合作治理的工作所需。如實踐剛剛起步一樣,我國“治理現代化”的研究本身還處于開局破題階段。目前關于治理的研究多從政府或管理者的視角,而少有公眾和被管理方的視角。這自然導致對參與主體的心態、意識、能力、訴求等的了解和把握有限,對政府官員本身的治理能力特別是溝通、反饋、協商能力的反思有限,對治理現代化體系完善的思考有限。因此,導致“研究內容頂層設計有余,重復性高,實踐方案深度不夠,可行性低。”18

　　基于此,當前我國關于治理現代化的研究,在強調政府視角,聚焦于政府放管服改革的同時,迫切需要從公民的視角尤其是公民參與需求、參與能力和現實中參與路徑的視角重新審視。比如,就一起具體的輿論事件來看,公民在訴諸于網絡輿論參與之前,有否嘗試過其他的參與渠道,現實中的參與路徑怎樣?是什么導致他/她在現實空間中的參與受阻?這對我國治理體系的完善和具體的公務人員治理能力的提高提出了怎樣的要求和啟示?現代治理需要具有公共理性的現代公民,頻發的公民輿論參與提示我們怎樣看待公民素養賦能空間?總之,無論國家賦予了公民多少權利、多少義務,如果公民沒有真正參與到公共事務中來,談論權利和義務則毫無意義。公民參與是確證公民身份的核心要素,是推進國家治理現代化實現的根本力量19。因此,推動治理現代化的研究很有必要自下而上從公民出發,而輿情輿論研究恰是一個重要的切入點。