一、公益性建設(shè)項(xiàng)目投資中存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目投資主體不明確

公益性建設(shè)項(xiàng)目普遍存在投資主體不明確的問(wèn)題，其中有兩種情況：

1、從形式上來(lái)講有明確的投資主體，但實(shí)質(zhì)上沒有。從形式上來(lái)講有明確的投資主體是指一些建設(shè)項(xiàng)目法人是企業(yè)法人，應(yīng)該說(shuō)投資主體比較明確，但是分析一下企業(yè)的資金來(lái)源、人員構(gòu)成、業(yè)務(wù)范圍等就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些企業(yè)并非真正意義上的企業(yè)。等工程竣工驗(yàn)收之后，該公司就完成了歷史使命，資產(chǎn)移交給管理單位，人員各回各原單位，巨額的銀行貸款及其產(chǎn)生的利息、拖欠的工程款等債務(wù)由誰(shuí)來(lái)償還又是一個(gè)亂局，當(dāng)然，最終由政府負(fù)擔(dān)的可能性最大。

2、由政府部門出面成立項(xiàng)目部或指揮部，項(xiàng)目部人員臨時(shí)組織，項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人由政府部門確定，實(shí)質(zhì)上項(xiàng)目部在經(jīng)濟(jì)上不承擔(dān)責(zé)任，不能算是投資主體。沒有明確的投資主體，就難以確定由誰(shuí)對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、籌資、建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的管理和建成后的經(jīng)營(yíng)和管理負(fù)責(zé)，難以確定由誰(shuí)對(duì)投資成本進(jìn)行控制，難以確定由誰(shuí)對(duì)重大的決策失誤買單，投資的效益性難以保障。

（二）項(xiàng)目投資成本失控

1、項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更過(guò)大。項(xiàng)目建設(shè)包括項(xiàng)目期前、期中、期后全過(guò)程，項(xiàng)目設(shè)計(jì)頻繁變更，可能造成期前投入浪費(fèi)、期中投入增加、期后管理困難等。設(shè)計(jì)變更過(guò)大的原因通常有以下幾點(diǎn)：第一，項(xiàng)目設(shè)計(jì)不科學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)。有研究證明，工程項(xiàng)目規(guī)劃、決策階段的累計(jì)投資額，只占項(xiàng)目總投資額的5%～10%，卻決定了高達(dá)75%～90%的投資額，可見項(xiàng)目設(shè)計(jì)之于建設(shè)成本的重要性，所以項(xiàng)目設(shè)計(jì)必須以科學(xué)的態(tài)度去做。但是，我們所見的公益性建設(shè)項(xiàng)目基本上都由政府主管部門負(fù)責(zé)規(guī)劃、可研、立項(xiàng)、招標(biāo)實(shí)施等，而政府主管部門不僅考慮通常的建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)評(píng)估的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及環(huán)境效益，還會(huì)考慮政績(jī)因素，甚至有些情況下會(huì)把政績(jī)放在首位，如此以來(lái)，往往會(huì)出現(xiàn)為了獲取批準(zhǔn)立項(xiàng)而編制“可批性”而不是“可行性”的工程項(xiàng)目可行性報(bào)告、設(shè)計(jì)等，在日后的工程項(xiàng)目建設(shè)中不可避免地要變更設(shè)計(jì)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本失控。

2、項(xiàng)目實(shí)施管理水平低。公益性建設(shè)項(xiàng)目本身涉及到技術(shù)、管理、協(xié)調(diào)等多方面的因素，復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目需要科學(xué)規(guī)范的項(xiàng)目管理，對(duì)項(xiàng)目管理者也提出了較高的要求，管理者應(yīng)具有熟練的專業(yè)技術(shù)能力及良好的協(xié)調(diào)能力，包括技術(shù)協(xié)調(diào)、管理協(xié)調(diào)、組織協(xié)調(diào)等，但目前的實(shí)際情況是建設(shè)項(xiàng)目管理者多來(lái)自政府主管部門，建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，管理技術(shù)落后，無(wú)法對(duì)工程項(xiàng)目的進(jìn)度、成本等實(shí)施有效控制。

（三）選擇的建設(shè)項(xiàng)目投資模式不科學(xué)

公益性建設(shè)項(xiàng)目投資模式有多種，可以全部由財(cái)政投資，可以由政府和民營(yíng)企業(yè)合營(yíng)，公私合營(yíng)又有很多類型，比如：BOT（建造、運(yùn)營(yíng)、移交）、BT（建設(shè)、移交）、TOT（移交、經(jīng)營(yíng)、移交）、BOO（建造、擁有、運(yùn)營(yíng)）、BBO（購(gòu)買、建造及運(yùn)營(yíng)）等等。每種投資模式都有其各自的特點(diǎn)，適用于不同的情況。根據(jù)本地的財(cái)力、物力、人力、技術(shù)力、管理力等科學(xué)慎重選擇適當(dāng)?shù)耐顿Y模式，有助于建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，獲得最好的綜合效益。但實(shí)際操作中，有的建設(shè)項(xiàng)目選擇的投資模式不夠科學(xué)。比如，某公益建設(shè)項(xiàng)目采取了BT模式，何為BT模式？BT是指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過(guò)項(xiàng)目管理公司總承包后，由承包方墊資進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)驗(yàn)收完畢再移交給項(xiàng)目業(yè)主。這種項(xiàng)目模式主要適用于建設(shè)投資巨大，建設(shè)周期長(zhǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，較好地解決了因?yàn)榻ㄔO(shè)單位資金緊張而不能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的難題。我們看一下該公益建設(shè)項(xiàng)目的具體情況：不屬于必須馬上要做的工程，晚一些時(shí)間做甚至不做對(duì)項(xiàng)目的受益者來(lái)講都可以；建設(shè)周期短，就拿有關(guān)該項(xiàng)目的BT合同中的一份來(lái)說(shuō)，總工期僅為143天。因?yàn)檫x擇BT模式，會(huì)增加前期準(zhǔn)備、委托咨詢中介公司、談判等成本；易產(chǎn)生合同糾紛，增加成本；需支付給承包方合理的回報(bào)率，該項(xiàng)目雙方就確定合理年收益率為5.4%，從工程竣工驗(yàn)收合格后開始計(jì)算年收益率，又增加一大塊成本。就該項(xiàng)目而言，采取BT模式可以緩解暫時(shí)的資金壓力，但時(shí)間很短，該項(xiàng)目合同規(guī)定回購(gòu)價(jià)包括工程建設(shè)費(fèi)（回購(gòu)基價(jià)）及合理收益，回購(gòu)期限為竣工驗(yàn)收后三年，竣工驗(yàn)收合格后第一年支付50%，第二年支付30%，第三年支付20%。但由此而帶來(lái)成本的大幅上升。鑒于該項(xiàng)目又不是很緊急、必須馬上建設(shè)的項(xiàng)目，完全可以考慮其他更合理的投資模式，混亂、不科學(xué)的投資模式必然會(huì)帶來(lái)投資的不經(jīng)濟(jì)。

二、對(duì)改進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目投資的幾點(diǎn)建議

（一）明確投資主體、推行責(zé)任制

投資主體明確了，才可能有人對(duì)投資效益負(fù)責(zé)，改變只管花錢、不管還錢、不計(jì)成本的投資亂象。對(duì)于公益性建設(shè)項(xiàng)目投資來(lái)講，推行各種形式的責(zé)任制可以改變投資主體不明確的問(wèn)題，比如說(shuō)采取項(xiàng)目法人責(zé)任制。政府可以采用公開招標(biāo)方式選擇某一個(gè)具有公益性建設(shè)項(xiàng)目管理能力、符合公益性建設(shè)項(xiàng)目管理要求的企業(yè)法人作為其項(xiàng)目法人，由其來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)該公益性建設(shè)項(xiàng)目的管理。

（二）做好項(xiàng)目規(guī)劃可研論證等前期工作

要不要上馬一個(gè)項(xiàng)目，不能靠拍腦袋決定，應(yīng)該在前期進(jìn)行充分的論證，論證項(xiàng)目在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各方面的可行性，對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等進(jìn)行綜合評(píng)估，要根據(jù)科學(xué)詳實(shí)的研究去評(píng)估其可行性，得出項(xiàng)目是否可行的結(jié)果，而不是事先設(shè)定一個(gè)可行的“結(jié)果”，然后想方設(shè)法反推其可行。項(xiàng)目設(shè)計(jì)要嚴(yán)謹(jǐn)，充分考慮各方面因素，設(shè)計(jì)一經(jīng)制定，不應(yīng)隨意變動(dòng)。

（三）制定科學(xué)民主的投資決策制度

投資者應(yīng)制訂投資決策制度，明確決策程序，遵循科學(xué)民主的決策程序，防止決策“一言堂”。嚴(yán)格投資決策責(zé)任制，誰(shuí)做出投資決策誰(shuí)就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，建立責(zé)任追究機(jī)制。

（四）提高管理水平，增強(qiáng)成本控制的能力

采取有效措施，提高項(xiàng)目管理水平，比如說(shuō)建立有效的管理制度、采用適用的管理技術(shù)和方法、聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理人員、對(duì)管理人員進(jìn)行項(xiàng)目管理培訓(xùn)等。

（五）合理選擇項(xiàng)目建設(shè)投資模式

根據(jù)項(xiàng)目的緊急程度、資金的充裕程度、人員的專業(yè)化程度、受益人群的訴求等合理選擇投資模式。

（六）樹立全壽命周期觀念

關(guān)注項(xiàng)目使用效益公益性建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)歷從規(guī)劃立項(xiàng)、設(shè)計(jì)施工、竣工驗(yàn)收、投入使用直至報(bào)廢的全過(guò)程，即“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€(gè)壽命周期，應(yīng)力求項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)效益成本比最高，項(xiàng)目前期的論證應(yīng)從項(xiàng)目整個(gè)壽命周期的角度統(tǒng)籌考慮，項(xiàng)目建設(shè)完成后應(yīng)能立即投入使用，建成項(xiàng)目應(yīng)能充分發(fā)揮效益。

作者：周軍利 單位：石家莊市審計(jì)局