一、有機農業立法的必要性

雖然不同的國家、地區和國際組織對有機農業的界定在措詞上不盡相同①,但內涵大致相同,均認為有機農業是與20世紀60年代興起的“慣行農業”(conventionalagriculture,又稱化學農業)②相對應的一種農產品生產方式,是指在農產品生產和加工過程中不使用任何農藥、化肥和生長調節劑等外來化學物品,注重農業生產與自然環境協調發展的一種農產品生產方式。有機農業具有以下兩個特點:第一,價值的雙重性。由于有機農業在生產過程中不使用外來的化學物質,因而其產品很少含有農藥、化肥等有害殘留,對于消費者來說,有機農產品無疑是一種相當安全的產品,這也是世人推崇有機農業的主要原因。不僅如此,有機農業還有人們容易忽略的另一價值,即對生態環境的保護價值。有機農業的基本生產理念是循環利用農業生產過程中自身生成的物質進行再生產,減少甚至杜絕對外來化學物質的使用。這種生產方式能夠提高土地肥力,對石油和水等自然資源的耗費也相對較少;此外,這種生產方式還具有環境親和力,有利于實現地域環境內生物物種的多樣化。可以這樣說,在自然資源日趨匱乏、生態環境日益惡化的今天,有機農業為整個農業的可持續發展提供了一個嶄新的發展方向。第二,產品外觀的不易辨識性。雖然受成本等因素的影響,有機農產品的價格相對較高,但就外觀而言,其與一般農產品相比差別不大,很多情況下僅憑肉眼很難區分有機農產品和一般農產品。這一特點在很大程度上增加了有機農業推廣的難度。有機農業的上述兩個特點決定了該產業的發展狀況與相關法律制度的健全程度息息相關。首先,有機農業價值上的雙重性決定了國家制定相應的法律對其進行扶持的必要性。

如前文所述,除產品更具安全性之外,有機農業在保護生態環境方面具有很大的價值,換言之,有機農業是一項公益性很強的產業。對于這種產業,國家有必要制定相應的法律進行扶持,否則,如果僅僅憑借市場的力量進行推廣,很難實現該產業的可持續發展。道理很簡單,為了實現對資源環境的保護,有機農業在生產過程中不使用化肥、農藥等化學物質,這無疑將大大降低農產品的產量,同時增加該產業的風險,而這些成本最終都將轉化到有機農產品的價格當中。在僅僅依靠市場力量進行推廣的體制下,有機農產品的市場接受程度主要取決于消費者對有機食品安全性的認知。不少消費者可能只認可有機食品因安全性提升而增加的成本,很難接受有機農業在保護資源環境方面支出的成本。根據我國臺灣地區的一項調查,我國臺灣地區80%的有機農產品消費者的購買行為是以健康為考量,而非以生態環境為考量[1]。在此情況下,國家有必要制定相應的法律,主動承擔有機農業因保護資源環境而增加的那一部分成本,以此促進有機農業的可持續發展。其次,有機農產品外觀上的不易辨識性決定了國家建立相應的法律制度對其進行規范的必要性。如前所述,有機農產品雖然在價格上比一般農產品高出許多,但是在外觀上往往與后者別無二致,消費者僅憑肉眼很難對兩者作出正確區分。在這種情況下,消費者購買有機農產品時依賴的主要是產品的有機標簽。如果一國缺乏相應的法律制度對有機農業的驗證和標簽制度進行規范,導致大量不符合有機農業生產標準的產品被貼上有機標簽充斥市場,將嚴重損害消費者對有機農業的信心,進而從根本上動搖有機農業生存和發展的基礎。事實上,正是因為意識到這一問題,許多國家和地區都建立了相應的法律制度對有機農業的驗證和標簽制度進行規范。如歐盟早在1991年就制定了規范有機農業的“2092/91號規則”———《有機農業和有機農產品與有機食品標志法案》(CouncilRegulation(EEC)No2092/91of24June1991onOrganicProductionofAgriculturalProductsandIndicationsReferringTheretoonAgriculturalProductsandFoodstuffs),確立了適用于整個歐洲的有機農業標準。該規則共有16條,除規范有機農業的生產標準外,其主要內容即在于規范有機農業的標示原則、驗證系統和標章使用①。2007年6月,歐盟又制定了新的有機農業規則:“834/2007號規則”,即《有機產品生產及標志管理法案》(CouncilRegulation(EC)No834/2007of28June2007onOrganicProductionandLabellingofOrganicProductsandRepealingRegulation(EEC)No2092/91),該規則對有機農業的驗證和標簽制度進行了進一步優化,生效日期為2009年1月1日②。

美國很早就進行了有機農業立法。早在1990年,美國國會就制定了《有機食品生產法》(Or-ganicFoodProductionAc,t縮寫為OFPA),該法明確規定由美國農業部根據該法制定執行規則,建立起美國的有機農業計劃(NationalOrganicProgram,縮寫為NOP)。2000年,美國農業部正式公布了完整的有機農業計劃,對有機農業的認證標準問題作出了明確的規定[2]13-14。我國臺灣地區在有機農業立法方面起步較晚,但也于近年建立了自己的有機農業法律制度。2007年1月29日,我國臺灣地區立法院頒布了《農產品生產及驗證管理法》,該法共分6章28條,大部分條文都與農產品的驗證和管理有關。考慮到有機農業的特殊性,2007年7月,臺灣地區“行政院農業委員會”又專門頒布了《有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法》,對有機農產品及其加工產品的驗證和管理問題作出了專門規定。目前,我國已經存在一些有關有機農業的立法,但立法的位階比較低,給我國有機農業的健康發展造成了一定的障礙。譬如,2009年6月1日起實施的《中華人民共和國食品安全法》以及2003年11月1日起實施的《中華人民共和國認證認可條例》,雖然都有部分內容與有機農業有關,可以用來規范有機農業某些問題,但專門針對有機農業的立法則非常有限,并且位階非常低。

1995年10月,國家環保總局(2008年變更為國家環境保護部)有機食品發展中心頒布了《有機(天然)食品標志管理章程(試行)》(以下簡稱《章程》),第一次對有機食品標志的申請、審批和監督等問題作出了規定。2001年,國家環保總局廢除該《章程》,頒布了《國家環境保護總局關于有機食品認證管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。2006年,國家環保總局又明令廢止了該《辦法》。2004年,國家質量技術監督局(2005年變更為國家質量監督檢驗檢疫總局)頒布了《有機產品認證管理辦法》(以下簡稱《認證管理辦法》),到目前為止,這是專門針對有機農業的位階最高的規范性文件。這種立法現狀非常不利于有機農業的健康發展。首先,依靠《認證管理辦法》規范有機農業不利于該產業的協調發展。有機農業是一項綜合性非常強的產業,該產業的發展除與質量監督有著緊密聯系之外,與國家的農業制度、資源環境和工商行政管理制度都密切相關,因而有機農業的健康發展需要質量監督檢驗檢疫總局、農業部、環境保護部和工商行政管理總局等多個部門的協調配合和通力合作。根據我國《立法法》的有關規定,涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項,至少應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章①,而《認證管理辦法》僅為質量監督檢驗檢疫總局一個機構制定,并且質量監督檢驗檢疫總局與農業部、環境保護部和工商行政管理總局之間并不存在隸屬關系,因而其制定的《認證管理辦法》對后面幾個機構不具有強制約束力。在此情況下,當有機農業執法需要其他部門進行配合的時候,將缺乏必要的法律依據,很容易導致部門之間的推諉和扯皮,不利于有機農業的協調發展。第二,僅僅依靠《認證管理辦法》難以實現對有機農業的有效監管。

《認證管理辦法》的效力位階僅為部門規章,而根據《行政處罰法》的有關規定,部門規章只能在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定②,能夠設置的處罰范圍和力度非常有限。而制裁是法律制度的核心構成要素之一,如果一項法律制度缺乏必要的制裁手段,將很難在執行過程中確立權威,很難確保行為主體嚴格遵守法律的要求,其實施效果必定大打折扣。《認證管理辦法》能夠設置的處罰措施過于有限,顯然不利于對有機農業進行有效監管,也不利于有機農業的健康發展。第三,不利于我國有機農產品的出口。許多西方法治發達國家都非常重視有機農業立法,在他們看來,如果一國重視有機農業立法,意味著該國有機農業的運行將比較規范,其有機農產品的質量也會比較可靠,因而,在進口其有機農產品時可以采用比較寬松的標準。例如,根據歐盟《有機產品生產及標志管理法案》(即“834/2007號規則”,以下簡稱《歐盟規則》)第六章“與第三國貿易(tradewiththirdcountries)”的有關規定,如果一國的有機產品生產規范與《歐盟規則》具有同等效力,經歐盟執委會審查決議并認可其認證機關的認證能力后,該國將被列為第三國清單之中,經該國認證機關認證的有機產品可以直接進入歐盟市場銷售。反之,如果一國有機產品生產規范的效力不及《歐盟規則》,則該國認證機關對有機產品的認證將無法得到歐盟的認可,其有機產品只有通過經歐盟認可的驗證機構驗證后才能進入歐盟銷售①。又如,根據美國的相關法律制度,如果美國農業部認定一國所采行的有機農業法規與美國的有機農業法規具有同等效力,則該國的有機農產品可以不經驗證直接出口到美國。反之,如果一國的有機農業法規在效力位階上低于美國的有機農業法規,則其有機農產品出口美國必須經過繁瑣的驗證程序[2]18。目前我國有關有機農業的立法僅為部門規章,立法位階太低,無疑給我國有機農產品的出口造成了不必要的障礙。

二、有機農業的法律規制

對有機農業進行法律規制的主要目的在于確保貼有有機標簽的農產品均符合有機農業的生產標準,進而樹立該產業在社會公眾心目中的公信力,為有機農業生存和發展奠定基礎。上述目的決定了對有機農業的法律規制主要應當從以下幾個方面著手:有機農業生產標準的確定、有機農產品認證機構的設置以及對有機農產品生產和流通過程的監管。本文僅就后兩個問題,即認證機構的設置和對有機農業的監管模式問題進行探討。

(一)有機產品認證機構的設置

認證機構的設置問題是有機農業法律規制的核心和重點。正如前文所述,貼有有機標簽的產品是否符合有機產品的生產標準直接決定著有機農業的生存和發展。而一項產品是否符合有機產品的生產標準,能否被貼上有機標簽進行銷售則主要依靠認證機構評判。從世界各國的做法來看,認證機構可以由兩種主體擔任:一是公權性機構,即由政府有關部門擔任認證機構。如在美國,除經政府認證過的民間認證機構可以對有機產品進行認證之外,州政府的相關部門也可以對有機產品進行認證[2]14。又如我國在1995年至2001年之間,根據《有機(天然)食品標志管理章程(試行)》第3條的規定,認證機構由國家環保總局有機食品發展中心擔任。二是非公權性機構,即由符合認證資質的公司、企業或組織擔任認證機構。如在我國臺灣地區,根據《有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法》第4條的規定,所謂驗證機構是指“依本法規定認證并領有有機農產品驗證機構認證文件之機構、學校、法人或團體”。又如,根據國家質量監督檢驗檢疫總局令2004年頒布的《有機產品認證管理辦法》第7條的規定,有機產品認證機構應當依法設立,具備《中華人民共和國認證認可條例》規定的基本條件和從事有機產品認證的技術能力,并取得國家認監委確定的認可機構的認可。應當說,公權性認證機構和非公權性認證機構各有其優缺點。公權性認證機構的優勢在于:第一,認證相對規范,社會公信力較強。原因在于,公權性認證機構由政府相關部門擔任,政府部門本身的公益屬性決定了他們在對有機產品進行認證的時候不會考慮認證行為給本機構帶來的經濟利益,能夠嚴格遵循認證標準,因而,其認證結果更容易獲得社會公眾的認可和接受。第二,認證費用較低,能夠降低有機農戶的生產成本。為了體現對有機農業的支持,不少國家公權性認證機構的認證活動都遵循不營利原則。如我國1995年頒布實施的《有機(天然)食品標志管理章程(試行)》第27條明確規定,有機食品的認證收費遵循不營利原則。這對于有機農戶,特別是剛剛處于起步階段,經濟實力不強的有機農戶來說無疑具有巨大的扶持作用。然而,公權性認證機構也存在著一定的缺陷:第一,認證效率相對較低,難以適應紛繁復雜的市場需要。公權性認證機構屬于政府部門,難免帶有一定的官僚主義作風,工作效率相對低下。

他們通常不會考慮有機農戶獲取認證標簽的急切需要,認證程序拖沓冗長。不僅如此,由于公權性認證機構的認證活動是否符合市場需要,是否受到消費者和有機農戶的歡迎與其生存和發展并無直接聯系,因而他們一般不會主動根據市場的需要開展和調整認證活動,這使得其認證活動往往具有一定的遲滯性和被動性。第二,資金和技術實力相對較弱。公權性認證機構與非公權性認證機構有所不同,由于其不通過認證活動牟利,因而在認證和檢測設備的配置上較為消極被動,他們通常只會配備一些最基礎、最常規的認證和檢測設備,對于一些新興領域的新型有機產品,在初期他們可能沒有認證能力。不僅如此,由于缺乏豐厚的待遇作保障,公權性認證機構通常很難吸引專業技能較強的資深認證人員。這些特點決定了公權性認證機構更適應有機農業發展的初級階段。在有機農業發展的初級階段,整個行業尚未在社會公眾心目中確立應有的公信力,因而有必要借助公權性認證機構的社會公信力鞏固和推廣市場。不僅如此,在有機農業發展的初級階段,有機農戶生產規模較小,經濟實力比較弱,需要國家在認證費用等方面對其進行必要的扶持。非公權性認證機構的優點在于:第一,認證效率較高,市場反應靈活。非公權性認證機構的主要目的在于營利,其認證活動是否高效,能否滿足有機農戶對認證效率的需求直接決定著該機構的生存和發展,因而非公權性認證機構的認證活動通常比較高效。不僅如此,非公權性認證機構還會主動依據市場的需要積極調整自己的認證行為。如當市場開發出新的有機產品時,非公權性認證機構能夠很快根據需要研發相應的認證方法,滿足市場的需要。第二,非公權性認證機構資金和技術力量較強,認證服務也更加到位。非公權性認證機構的資金和技術實力直接決定著該機構的社會影響和競爭實力。因而,多數非公權性認證機構會投入大量資金購置認證和檢測設備,從而適應不同種類的有機產品,特別是新型有機產品的認證需求。與此同時,由于非公權性認證機構能夠給認證人員支付較高的報酬,因而能夠吸引業務能力強的專業技術人員。不僅如此,由于非公權性認證機構的服務質量與其生存和發展息息相關,因而多數非公權性認證機構會根據客戶的需要提供更加到位的服務。

然而,非公權性認證機構也存在一定的缺陷。第一,由于非公權性認證機構具有逐利性,因而不排除有些認證機構和人員為了滿足客戶的無理需求進行違規認證,將一些不符合認證標準的產品認證為有機產品。第二,非公權性認證機構的認證費用通常較高,這會增加那些生產規模較小、盈利能力較低的有機農戶的生產成本。第三,也是最重要的一點,由非公權性機構擔任認證主體將使國家對有機農業的監管活動具有一定的間接性,可能影響監管的質量和效果。在非公權性機構擔任認證主體的情況下,對有機農業的監管活動由兩個環節構成:首先,由相關的國家機關對非公權性認證機構進行監督和控制;其次,再由非公權性認證機構對有機農戶的產品進行認證。這種監控體制使得國家對有機農業的監管活動呈現出一定的間接性,任何一個環節出現問題都會導致滿盤皆輸的后果。特別是在有機農業發展的初級階段,由于相關的監管法律制度尚不健全,同時,由于非公權性認證機構的生存能力相對較弱,更容易受到有機農戶的牽制,因而發生違規認證的風險更大。以我國臺灣地區為例,如前文所述,根據《有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法》的有關規定,我國臺灣地區有機農產品的驗證業務由民間機構辦理。具體而言,相關團體或者法人向臺灣地區“農委會”提出申請,通過“農委會”認證后即可成為有機農產品的驗證機構,負責對有機農業的認證工作,而“農委會”則負責對這些民間的驗證機構進行監督。當時,“農委會”的基本思路是,除了由“農委會”對認證機構進行監督之外,“更希望籍著各家驗證標章(即標簽———引者注)不同,利用品牌競爭、市場淘汰機制,對驗證機構進行雙重管控。”然而,2004年5月6日,我國臺灣地區“消費者文教基金會”披露,在抽檢的17件有機農產品樣本中,有8件產品是由通過政府認證的驗證機構核準的,貼有“有機農產品證明標章”,然而這8件產品中有3件檢出農藥殘留,農藥殘留的比例為37?5%。多數人認為,這樣的檢驗結果,對臺灣地區有機農業驗證制度健全與否提出了質疑[3]44-45。

非公權性認證機構的上述特點決定了這種認證機構主要適合于有機農業發展的高級階段。在這一階段,有機農業已經在社會公眾心目中確立起公信力,行業發展的重點已經從確立有機農產品的社會公信力轉向推廣和發展新型有機農產品。不僅如此,在有機農業發展的高級階段,認證機構的生存能力大大提升,對有機農戶的依賴大為降低,進行違規認證的風險也相對降低。此外,國家對有機農業的管控體系更加完備,因而即使對有機農業的監管活動由兩個環節構成,也能夠保證監管的效果和力度。最后,在有機農業發展的高級階段,不少有機農戶已經具備一定的規模,認證費用在其生產成本中所占比例已經大幅度下降,不再迫切需要認證費用方面的扶持。目前我國有機農業尚處于起步階段,該產業在社會公眾心目中尚未確立起應有的社會公信力。近年來,隨著各種食品安全事故的頻繁發生,有機食品在社會公眾心目中的形象更是風雨飄搖。農業部曾經對國內部分大中城市知名超市的有機蔬菜進行抽查,樣品中重金屬和農藥殘留非常驚人[4]340。不僅如此,由于我國有機農業法律制度不健全,非公權性認證機構進行違規認證的現象比較普遍。目前,我國有資格的非公權性認證機構有20多家,其中不少認證機構為了爭取客戶,不惜犧牲認證質量。實踐中,有些通過認證的有機食品質量不達標,根本不符合有機食品認證標準;還有些產品的原材料尚未達到有機要求,其加工產品卻被認證為有機產品;至于一些認證機構不經轉換期或者任意縮短轉換期進行違規認證的現象更是屢屢發生[4]340。可以說,導致有機食品安全事故頻頻發生的原因固然有很多,但是,有關部門無視我國有機農業尚處于起步階段的事實,將認證有機食品的權力委諸非公權性認證機構絕對是最重要的原因之一。此外,我國多數有機農業生產組織尚處于起步階段,無論在生產規模還是資金實力方面均非常薄弱。非公權性認證機構的高昂收費無疑增加了這些農戶的生產成本。最后,特別值得注意的是,我國的公權性認證機構———國家環保總局有機食品發展中心(OrganicFoodDevelopmentCenter,縮寫為OFDC)早在2003年就獲得了國際上最有影響的有機農業組織———國際有機農業運動聯盟(InternationalFeder-ationofOrganicAgricultureMovements,縮寫為IFOAM)的正式認可,并且與多數IFOAM的有機認證機構互認[5]。這意味著在我國,如果由該機構進行認證,有機產品出口國外將更加便利。我國有機農業的上述發展現狀決定了目前我國宜采行由公權性認證機構認證為主、非公權性認證機構認證為輔的認證模式。具體而言,建議我國在未來立法時明確規定,在有機農業發展的初級階段,應當由國家環境保護部內部設立的有機食品發展中心作為最主要的認證機構。對于目前已經存在的非公權性認證機構,則應當通過重新審核認證資格等方式加強監管,一旦發現有非公權性認證機構存在違規認證行為,應當酌情取消其認證資格。待將來我國有機農產品的社會公信力不斷提高、有機農戶的生產規模不斷擴大、有機農業發展到高級階段時,再逐步實施非公權性認證機構認證為主、公權性認證機構認證作為補充的認證模式。

(二)有機產品生產和流通的監管模式

由合理的認證機構嚴格遵循認證標準對有機產品的生產者、加工者和銷售者進行認證并頒發認證證書只是法律規制的第一步。在頒發認證證書之后,認證機構等相關組織還必須持續地對有機產品的生產、加工、流通環節以及終端產品進行不間斷的監控和檢測,以保證獲得認證的有機產品品質的穩定性。只有建立了良好的監管體制,才能確保有機農業的可持續發展和良性循環。從主要國家和地區立法來看,對有機產品的監管大體有兩種模式:一種是全程監管,另一種是結果監管。這兩種監管模式各有利弊。全程監管是一種比較理想的監管模式,這種監管模式是指認證機構等監管組織通過實地勘察、檢查生產記錄等方式對有機產品的生產、加工以及流通等各個環節進行全方位的監督和管理,確保有機產品的每一個作業流程都符合相應的標準。許多發達國家都采行這種監管模式。這種監管模式的優勢在于:第一,這種監管模式覆蓋范圍比較全面。全程監管力圖確保有機產品生產、加工和流通等各個環節的有機屬性。從理論上說,只要這些環節本身的有機屬性能夠得到保障,所有通過這些環節生產的產品的有機屬性也就能夠得到相應的保障。第二,這種監管模式對特殊情況的處理更加科學和客觀。由于全程監管的方式主要是實地勘測、檢查生產記錄等,能夠較為真實全面地獲得相應的第一手資料,因而對檢測過程中可能遇到的問題會作出更為科學和客觀的解釋,處理結果也必然更加客觀和人性化。比如,在全程監管過程中,認證機構發現有機產品生產基地合理范圍之外存在非有機農戶,并且從客觀環境來看,即使有機農戶合理采取有效措施仍不足以避免非有機成分通過花粉傳授等方式入侵。在此情況下,為了保護有機農戶的生產積極性,實現推廣有機農業的價值目標,即使在終端產品中檢出了微量非有機成分的殘余,認證機構也可以結合實際情況作出更加人性化的處理。然而,全程監管也存在著一定的弊端:這種監管模式成本較高,可操作性較差。全程監管主要是通過對有機產品各個作業流程進行實地勘察等方式進行的,這必然意味著大量的人力、物力資源的投入。事實上,這種監管模式客觀上只適用于規模較大的有機農業基地,對于規模較小的零散型農戶基本無法適用。不僅如此,全程監管的可操作性相對較差。如前文所述,全程監管主要通過對有機產品每一個作業環節的監督和管控確保產品的有機屬性。而客觀上,監管機構是不可能對每一個具體的作業環節,如每次的施肥、除草、滅蟲害等行為都進行監管的。實際上,其只能通過定期或者不定期抽查的方式進行管控,這意味著全程監管的效果和力度主要取決于監管者的責任心,如果監管者缺乏必要的責任心,甚至受到有機產品生產者的不正當影響,則監管的效果難以保證。

結果監管是指認證機構等監管機構通過對終端有機產品進行上市前的品質分析和鑒定來實現對有機產品的監督和管控。這種監管模式的優勢在于:標準較為明確,可操作性較強。結果監管主要通過對終端產品進行抽樣檢查的方式進行,而抽檢的流程以及結果通常有明確的標準可資遵循,較少受到人為因素的影響。而且,由于進行結果監管時監管機構無需對有機產品的作業環節進行實地勘驗,因而將節約大量監管成本。然而,結果監管也存在一定的缺陷。由于結果監管客觀上只能以抽樣檢查的方式進行,因而能夠覆蓋的產品范圍非常有限。事實上,結果監管只能通過一小部分產品的分析鑒定結果推測大批次有機產品的質量,這就必然存在一個概率的問題,抽檢結果合格并不意味著批次內所有產品均符合有機產品的標準,反之亦然。不僅如此,結果監管的科學性和有效性依賴于送檢樣品的合理性,如果送檢樣品的選擇出現一定的問題,則結果監管的效果將難以保證。而且,與全程監管相比,結果監管對某些特殊情況的處理可能更加武斷。例如,通過抽檢查出某些產品含有一定的非有機成分,監管機構的處理結果通常是認定其為非有機產品進而進行一定的處罰。但出現這種情況的原因可能有很多,比如產品的非有機成分是因為不能抗拒的因素被添加的,在此情況下,作出這種處理無疑將大大打擊有機農戶的生產積極性。由于上述兩種監管模式各有利弊,因而適用對象和階段應有所不同。全程監管主要適用于大型的有機農業基地,并且主要適用于監管體制相對成熟的有機農業發展的高級階段。而結果監管不僅適用于大型有機農業基地,也適用于零散的小型有機農戶;不僅適用于有機農業發展的高級階段,而且特別適用于當今監管體制尚不成熟的有機農業發展的初級階段。基于上述原因,監管模式的選擇應當雙管齊下,綜合發揮這兩種監管模式的優勢:在當前有機農業發展的初級階段,應當實行以結果監管為主、全程監管為輔的監管模式。為了促進大型有機農業基地的發展,應當逐步加強對其生產的全程監管。待有機農業發展到高級階段,監管機制逐步健全、大量的有機農業基地已具規模之時,則可以改行以全程監管為主、結果監管為輔的監管模式。

三、對有機農業的政策扶持

(一)對有機農業進行政策扶持的必要性

如前文所述,有機農業的生產成本較高,而這些成本當中有相當一部分是為實現保護環境的公益目標支出的,因而國家有必要制定相應的政策對該產業進行扶持。不僅如此,在我國當前農業發展狀況下,對有機農業進行政策扶持還具有以下特殊價值:

第一,有利于促進我國農業欠發達地區的開發和發展。首先,受自然條件、經濟發展方式等因素的影響,在我國中西部偏遠山區等農業欠發達地區發展有機農業具有必要性。我國多數農業欠發達地區的農業現代化程度不高,很多地方延續著傳統的耕作方式,農作物產量較低,農民收入微薄。由于有機農產品價格較高,有些產品的價格甚至是非有機農產品價格的好幾倍,因而,如果在這些地區發展有機農業將有利于提升單位農產品的價值,確保在農作物產量相同的情況下實現農民增收。其次,在農業欠發達地區發展有機農業具有可行性。由于我國不少農業欠發達地區長期奉行傳統的耕作方式,較少使用農藥和化肥,因而這些地區的農業生產環境較少受到現代化學農業的污染,有些生產環境本身就處于有機狀態,在這些地方發展有機農業可能只需要經過很短的轉換期,甚至不需要經過轉換期,這將大為降低發展有機農業的成本。可以這樣說,在我國農業欠發達地區發展有機農業為提升這些地區農業的經濟效益、實現農民增收提供了契機。然而,有機農業的發展不是一蹴而就的,需要引入科學的經營管理方式,需要支付認證費用,需要開拓消費市場,而這一切都需要大量的前期投資。農業欠發達地區的經濟發展水平較為薄弱,農民收入相對較低,要求當地農戶承擔這些前期投資是不現實的,這就要求國家必須加大對有機農業的扶持力度,在技術培訓、減免認證費用以及宣傳教育等方面進行必要的扶持。

第二,有利于吸納農業發達地區的剩余勞動力,解決農業增產不增收的問題。我國農業發達地區的生產活動具有以下特點:首先,由于經濟相對發達,因而農業基礎設施建設較為健全;與此同時,土地相對集中,比較適合現代化的農業耕作方式。其次,人口較為稠密,可投入農業生產的勞動力人口較為充裕。受這些特點的影響,這些地區的農業生產現代化程度較高,化肥、農藥等外來物資的使用頻率也較高。這雖然在一定程度上成就了這些地區農業的較高產能,卻造成了以下問題:首先,現代化的耕作方式削減了土壤肥力,不僅破壞了健康的農業生產環境,也降低了農產品的品質。相應地,由于產品品質沒有提高,缺乏市場競爭力,因而農業生產很容易陷入增產不增收的惡性循環。其次,在高度現代化的農業生產模式下,農業能夠吸納的農村勞動力較為有限,很容易產生大量的剩余勞動力。在當今城市發展對農村勞動力有較大吸納能力的情況下,這些剩余勞動力尚可以通過進城務工等方式實現轉移。然而,一旦未來城市對農村剩余勞動力的需求趨于飽和,這些剩余勞動力的存在將成為威脅社會穩定的重要因素。

上述問題的存在使有機農業成為農業發達地區走出瓶頸的一個重要選擇。首先,發展有機農業不僅有利于改善農業生產環境、提升土地肥力,而且有利于提升農產品的品質,增強農產品的市場競爭力。由于有機農產品的價格通常高于傳統農作物,有的甚至是傳統作物的數倍,因而在中東部地區發展有機農業有利于大幅度增加農民收入,解決農村增產不增收的問題。其次,相對于機械化程度較高的化學農業,有機農業需要吸納相對較多的勞動力,這無疑有利于解決農村剩余勞動力問題,有利于實現社會穩定。而在中東部地區推廣有機農業同樣需要大量的前期投入,如加強廣告宣傳,提升有機農業的社會公信力,建立科學的有機農業管理系統,選育優質品種,科學防治病蟲害等,這些都需要大量的人力、物力資源投入。在有機農業發展的初級階段,國家有必要在這些方面進行扶持。

(二)對有機農業進行政策扶持的措施

從世界各國的經驗來看,對有機農業的扶持措施多種多樣,大體可以劃分為以下兩類:

1.財政補貼

財政補貼是對有機農業進行扶持的一種重要方式。事實上,在當前國際貿易形勢下,相對于化學農業,對有機農業進行財政補貼不僅更具必要性,而且也更具可行性。對農業的財政補貼一直是國際貿易中一個非常敏感的問題,如果對特定補貼對象的補貼數額超過一定的標準,很容易誘發進口國的反補貼調查以及關稅壁壘。根據WTO《農業協定》的有關規定,世界各個國家和地區實施的農產品補貼政策按其性質可以分為“黃箱”政策和“綠箱”政策,其中,“黃箱”政策被認為可能產生貿易扭曲,各國必須做削減和約束承諾。“綠箱”政策則被認為不會引起貿易扭曲,各國沒有義務做出削減承諾[7]。而對有機農業的財政補貼一般被劃歸為“農業環境保護補貼”,屬于“綠箱”政策的范疇,一般不會引起進口國的反補貼調查和關稅壁壘。基于上述原因,不少國家和地區都非常重視對有機農業的財政補貼。例如,歐盟早在1992年就提出了“一般農業政策”(Com-monAgriculturalPolicy,縮寫為CAP)改革,將農業補貼的重點由一般農業轉向有機農業,以減少農業生產對環境的沖擊,同時解決農業生產過剩問題。此外,歐盟在2000年社會政策議程中,根據其農村發展條例,允許從以下方面對有機農場進行補助:農業—環境計劃、投資協助、行銷協助、區域發展等[8]。又如在美國,如前文所述,2000年,美國農業部正式公布了完整的有機農業計劃,該計劃不僅涵蓋了類似歐盟2092/91規則的有機標準認定問題,更涵蓋了扶持有機農業的市場推廣和業者補貼等內容[2]14。以美國2002年的農業預算案為例,聯邦政府提供500萬美元進行有機認證補貼,每個農場主可以獲得高達75%的認證補助費[6]520。與西方國家相比,我國有機農業正處于起步階段,更需要來自政府的資金扶持。因此,我國應當建立相應的制度,將對有機農業的財政補貼作為一項長效機制確立下來。具體而言,相關政策制度的建構可以從以下兩個方面著手:首先,建立直接補貼機制。從經濟學的角度看,對有機農業的直接補貼實際上是一種資本轉移方式,即將納稅人的錢通過國家預算的方式補貼給有機農戶,從而使有機農戶受益。由于直接補貼分擔了有機農戶的一部分生產成本,因而不僅有利于提高他們的生產積極性,而且有利于適當降低有機農產品的價格,避免因價格過高導致有機農產品難以拓展市場。不僅如此,為了體現國家支持有機農業發展的產業政策,還應當要求中央財政加大對積極發展有機農業的地區的轉移支付力度。其次,國家應當承擔有機農產品的認證費用。如前所述,在有機農業發展的初級階段,由于有機農戶的生產規模較小,盈利能力較低,因而認證費用在其生產成本中占據很大比例,對一些小型農戶來說,認證費用甚至可能構成其進入有機農業的行業門檻。在此情況下,由國家承擔部分或者全部認證費用,無疑有利于減少有機農戶的生產成本,降低其進入有機農業的門檻。不僅如此,由國家承擔認證費用,客觀上有利于強化對認證機構認證行為的監督,防止認證機構為爭搶客戶和市場進行違規認證現象的發生。

2.市場推廣

如前文所述,消費者對有機產品的接受程度主要取決于其對這類產品安全性的認知,他們很難自覺接受有機農業因保護環境而增加的成本。有機農業要獲得長遠的可持續發展,必須獲得多數消費者對該產業全方位的認知,也即多數消費者認識到該產業與自身生存環境存在密切關系,并心甘情愿地為與之相關的成本買單。要使多數消費者認識到這一點,僅僅依靠有機農業生產者和銷售者的力量顯然是不夠的,政府部門作為公共利益的維護者,有義務通過宣傳教育等多種方式協助有機農業生產者和銷售者進行市場推廣。具體而言,有機農業的市場推廣可以從以下兩個方面著手:首先,對有機農產品的經營者減免稅費。由于有機農產品的價格相對較高,因而目前很多消費者都是把有機農產品作為高檔消費品,如禮物、孕產婦食品,而非一般消費品對待。相對于一般農產品,有機農產品所占有市場份額相對較小。正因為如此,經營有機農產品可能面臨盈利空間有限,甚至是虧本的問題。在這種情況下,經營稅費的高低直接影響著經營者經營有機農產品的積極性,也決定著有機農業健康發展的空間。其次,國家有關部門應當加強對有機農產品的宣傳。由于有機農業維護消費者健康以及保障自然資源環境的效果不是立竿見影的,需要一個潛移默化的長期積累過程。因此,只有通過長期而充分的宣傳教育工作,使一般公眾不僅認識到,而且堅定地相信有機農業的各項價值,才能真正促進有機農業的可持續發展。要實現上述目的,國家有關部門有必要制定相關法律法規,明確要求各級農業行政機關設置專門的機構,負責有機農業的宣傳和推廣。