一、城市房屋拆遷的現行法律規定及法律性質

城市房屋拆遷，是指建設單位根據規劃要求和政府批準的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物，將該范圍內的單位和居民重新安置，并對其所受損失予以補償的一系列法律行為。需注意的是，一般意義上的拆遷，是指國有土地上的拆遷，同時拆遷的進行必須以取得拆遷許可證為前提條件。

長期以來我國在城市房屋拆遷過程中一直沿用《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》），其中最大的詬病是對于征收方式上沒有區分政府征收行為與開發商的商業拆遷行為，以至于被拆遷人的切身利益得不到有效的保護?！段餀喾ā返某雠_無疑使《城市房屋拆遷管理條例》中所確定的城鎮房屋拆遷模式得到新的審視與修正。最終使得政府的行政征收行為與開發商的商業拆遷行為得以區分并適用不同的規則與標準。前者恪守公共利益原則，后者則貫徹契約自由的精神。

對于“城市房屋拆遷是一種什么性質的行為”這一問題，歷來存在不同的觀點。主要有：第一，拆遷是平等主體之間就財產權益的發生、變更、消滅而產生的民事法律行為，因拆遷而引發的糾紛由民事法律規范進行調整；第二，拆遷是國家基于公共利益目的而進行的一系列具體行政行為，拆遷人是行使行政職權或經法規授權的行政主體，拆遷權在本質上屬于公權力，應適用行政法調整與拆遷有關的法律關系；第三，將與房屋拆遷有關的一系列行為實行“兩分法”，即在拆遷安置完成前，取得房屋拆遷許可證的建設單位或個人，以自己的名義進行的拆遷行為，實質上是實施法律法規授權的職權行為，建設單位或個人獨立承擔由此產生的法律責任，在拆遷行為中成為授權性行政主體；拆遷任務完成以后，建設單位或個人就成為完全的民事主體，負責進行以盈利為目的的開發建設。

二、房屋拆遷的法律關系

判斷某一法律關系的性質關鍵是看主體之間的地位：若在主體之間的地位是平等的，都以自己獨立的意志參與法律關系并不受對方的強制，則該法律關系是民事性質；若主體之間地位不平等，一方可以將自己的意志強加給對方并能單方面設定、變更或消滅對方的權利義務，則該法律關系是行政性質。就目前《條例》的規定而言，城市房屋拆遷法律關系兼具行政和民事兩種性質。首先，在拆遷許可、拆遷裁決、強制拆遷等法律關系中，行政機關作出的具體行政行為，其意志對相對人有支配性和強制性，此類關系屬于行政法律關系性質。其次，拆遷人和被拆遷人之間就拆遷補償安置協議而發生的關系屬于民事法律關系性質，因為雙方地位是平等的，依據意思自治原則來進行協商。

拆遷法律關系中的確包含了民事法律關系，但在政府主導拆遷的條件下，行政法律關系在城市房屋拆遷法律關系中無疑是占據主要地位的。民事法律關系在城市房屋拆遷法律關系中是依附于行政法律關系而存在的，具有從屬性。

房屋拆遷過程中涉及的民事法律關系主要有：

（1）拆遷人與被拆遷人因房屋拆遷補償、安置而發生的民事法律關系。在房屋拆遷管理部門公布的拆遷期內，拆遷人應當在房屋拆遷主管部門公布的的拆遷期內與被拆遷人就補償、安置等問題簽訂書面協議，協議應當規定補償方補償金額、安置用房、安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過度期限等事項。（2）拆遷人與房屋拆遷單位因委托拆遷而發生的民事法律關系。當事人因民事法律關系而引起的爭議，應當依法申請仲裁或向人民法院起訴。向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。

房屋拆遷過程中涉及的行政法律關系主要有：（1）拆遷許可法律關系。包括房屋拆遷管理部門與拆遷人之間因房屋拆遷許可證的審批頒發而發生的行政法律關系；拆遷人與有關管理部門或被拆遷人因房屋或地面附著物是否應當拆遷，而發生爭議引起的法律關系。從實質上講，這一關系是有權決定拆遷的當地縣級以上房屋拆遷管理部門和被拆遷人之間因拆遷引起的行政法律關系。（2）房屋拆遷主管部門與被拆遷人之間因房屋拆遷公告發生的行政法律關系。房屋拆遷許可證一經發放，房屋拆遷管理部門應當將拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等房屋拆遷公告或其他形式予以公布。房屋拆遷公告公布后，拆遷人、被拆遷人必須服從城市建設需要，在規定的搬遷期限內完成搬遷。（3）房屋拆遷管理部門因處罰拆遷當事人違法行為而發生的行政法律關系。（4）拆遷人與被拆遷人因達不成房屋拆遷協議被經當事人申請，由房屋拆遷管理部門進行裁決而產生的行政法律關系。當事人對房屋拆遷過程中的具體行政行為不服時，可以申請復議或向人民法院提起行政訴訟。

三、城市房屋拆遷過程中的法律困境

（一）開發商與被拆遷人主體法律地位不平等。要保證拆遷補償公平合理，前提是要保證拆遷人與被拆遷人的法律地位平等。

《條例》規定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委托進行拆遷，其目的就是為了防止拆遷主體不平等。但2001年《條例》規定的法定拆遷事由是“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保證建設項目順利進行”。這與2004年憲法修正案關于“公民合法的私有財產，非為公共利益并給予補償不得予以征收”的原則精神相違背，而且人為地使土地一級市場的開發商得到高于普通居民的法律保護?！冻鞘蟹康禺a管理法》同時規定，開發商依照土地使用權出讓合同得到的土地出讓權除非因公共利益不得收回。這說明，中國十多年來房屋拆遷法律對土地開發市場中開發商的土地出讓權和土地轉讓市場中房地產買受人的使用權之間一直存在“雙重標準”和權利歧視，其救濟效果大相徑庭，開發商和居民們的利益不能得到同等保護。如此缺乏公正的立法取向，直接導致了行政執法和司法實踐中的不平等。

（二）行政權力過度介入減損了行政機關的公信力?！稐l例》中賦予政府權力過大，監督條款則失之闕如。該法規涉及政府職能的主要有第5、6、7、9、16、29以及34-38條，其中第34-37條是規定政府對其他拆遷主體的違法監督的。唯一規定政府責任的條款（第38條），也是概括性的，缺乏現實約束力。與此相反，該法規賦予給政府的權力卻相當大。諸如：管理部門有權決定是否允許拆遷，一旦批準某塊地的拆遷，就意味著這片土地的使用權已被收回，被拆遷人在前提上就已經失去和開發商討價還價的余地（見5、6條）。再如第16條：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內做出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”第17條：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”根據這兩條之規定，政府部門可以直接干涉拆遷糾紛，決定拆遷補償的合理與否，并主宰了被拆遷房屋的存續命運。而有關房產價格的評估條款以及搬遷補償等項由地方立法機構規定的條款也等于明文限定了補償的項目和數額，從而使拆遷補償協議往往徒具民事協議之名而無平等協商之實。