1農業議題在全球氣候談判中地位的演變與未來趨勢

1.1農業議題關注初顯階段（1995～2005年）

1995年，《公約》締約方第一次大會（COP1）決定啟動《京都議定書》（以下簡稱《議定書》以落實《公約》確立的應對氣候變化原則和目標，由此全球氣候談判進入京都氣候時代。在這一階段，農業議題在全球氣候談判中的地位有所提升和改觀，農業領域采取的措施也被納入到締約國家實現減排目標的手段之中。表現在以下幾個方面。首先，把土地使用、土地使用變化和林業（LULUCF）領域的活動計入減排目標的實現中。根據《議定書》第3條第3款，“自1990年以來直接由人引起的土地利用變化和林業活動——限于造林、重新造林和砍伐森林——產生的溫室氣體源的排放和匯的清除方面的凈變化，作為每個承諾期碳貯存方面可核查的變化來衡量，以實現附件—所列每—締約方依本條規定的承諾”[2]。同時，《議定書》也賦予《公約》締約方大會就涉及農業土壤、土地利用變化和林業類各種溫室氣體源的排放和各種匯的清除方面的相關變化，應如何加到附件一所列締約方的分配數量中或從中減去的方式、規則和指南做出決定。在《議定書》后續談判中達成的《馬拉喀什協議》（MarrakechAccords）對LULUCF的原則和規則做了進一步的說明，即LULUCF活動僅包括森林管理、放牧和管理、植被恢復以及農田管理。其次，《議定書》下發達國家實現減排目標的京都靈活機制之一——清潔發展機制（CDM）首次明確將農業領域減排包括其中。根據CDM的規則，發達國家通過CDM獲得的排放許可用于沖抵其京都減排目標，而農業領域是開展CDM項目的主要領域之一。由此，農業領域溫室氣體排放的減少得以進入全球氣候的談判之中。再次，《議定書》首次就農業應對氣候變化提出直接的要求。《議定書》第10條b款呼吁簽約國制定、執行、公布和定期更新減緩氣候變化的措施和有利于充分適應氣候變化的國家方案以及在適當情況下的區域方案，這些方案“除其他外，將涉及能源、運輸和工業部門以及農業、林業和廢物管理”，從而農業議題正式出現在國際氣候協議中。

1.2農業議題地位的迅速提升階段（2005年以來）

2005年《議定書》最終生效，全球氣候談判進入后京都氣候時代。在這一階段，農業不僅首次成為獨立的談判議程，而且在各種氣候談判場合被多次討論，在全球氣候談判中地位迅速提升，表現在以下幾個方面。首先，農業在氣候談判中被提及的場合和次數迅速增加。在《公約》及《議定書》的談判中，農業議題被提及的次數寥寥無幾，然而自2005年后京都氣候談判啟動以來，締約方不僅就農業應對氣候變化多次交換意見，而且出現在后京都氣候協議談判文本中的多個地方。根據全球農村發展捐助者平臺（GlobalDonorPlatformforRuralDevelopment）的分析，哥本哈根氣候會議談判文本中涉及農業的條款達到72處，《公約》下長期氣候合作特設工作組（AWG-LCA）的談判案文將農業議題單列一章，并建議成立農業議題工作計劃。2010年，各國依據《哥本哈根協議》提交的應對氣候變化計劃中，三分之二的發展中國家將農業納入其中，2010年底坎昆會議后投入運作的快速啟動基金、綠色氣候基金以及新建立的“坎昆適應框架”均將農業囊括其中。2011年底的德班氣候大會首次為討論農業應對氣候變化問題預留了空間，締約方大會（COP17）要求研究建立農業工作計劃的可能性，并且24個國家還提交了在農業納入氣候談判的立場文件。根據相關學者的分析，各國在農業納入全球氣候談判上的共識越來越多。2012的多哈氣候大會也圍繞著農業議題進行了相當熱烈的討論。其次，在正式的聯合國氣候談判之外，對農業應對氣候變化的討論日漸增多，也趨于激烈。一般來講，在正式氣候談判會議召開的同時，《公約》秘書處也會邀請學術研究機構、非政府組織參加會議，舉辦氣候大會的邊會（SideEvent）,就尚未納入正式談判的氣候議題和觀點進行交流，從而使邊會成為塑造正式氣候談判結果的重要渠道。

近年來的幾次氣候大會上，舉辦的邊會和參加邊會的人數迅速增加，涉及農業的邊會和活動也大量涌現。據統計，在哥本哈根氣候大會期間，與農業相關的邊會共有13個，并且還在2009年12月12日舉行了“農業和農村發展日”，后者還發布了“農業和農村發展聯合宣言”。聯合國糧農組織（UNFAO）也多次聯合地球之友（FriendsofEarth）、世界自然基金會（WWF）等環境非政府組織舉辦了多場農業應對氣候變化的邊會。這些都極大地擴大了農業在氣候談判中的影響。再次，要求將農業納入國際氣候機制的呼聲高漲。隨著氣候科學的發展，各締約方、學者、環境非政府組織對農業在應對氣候變化中地位的認識更加清晰，因而越來越呼吁給予農業在氣候談判中應有的位置，改變以往應對氣候變化中對農業的忽視。2009年4月，各締約方在德國波恩首次召開《公約》下農業議題專題研討會。哥本哈根大會期間，迫于各種環境非政府組織的壓力，農業被寫入《哥本哈根協議》文本草案中，雖因多種原因，農業未能出現在最終的《哥本哈根協議》文本中，但是此后的歷次談判會議上，農業議題越來越受到重視。

2010年坎昆會議前夕在荷蘭海牙召開的“農業，糧食安全和氣候變化”國際會議制定了農業應對氣候變化的路線圖。在坎昆會議上，不少國家呼吁建立農業應對氣候變化工作計劃，并促使2011年底的德班氣候大會決定就建立該計劃的可行性和方式進行研究和交換意見，并力爭在2012年的多哈氣候大會上做出最終決定。雖然有點遺憾的是多哈氣候大會將做出最終決定的時間推遲至2013年底的波蘭氣候大會，但各方對提升農業在全球氣候談判地位的熱情和興趣卻愈加高漲。從以上的分析可以看出，隨著國際應對氣候變化進程的發展，農業議題受到越來越大的關注，在全球氣候談判中的地位迅速上升。雖然當前的全球氣候談判仍未能就農業納入國際氣候協議做出實質性的決定，但是已經朝著正確的方向邁出了重要一步，在國際氣候談判中為農業議題預留了一定的空間。因此，農業部門必將在未來全球氣候談判和應對氣候變化中發揮愈來愈大的作用。

2農業議題在全球氣候談判中地位上升對農業的影響

伴隨著世界各國對農業與氣候變化關系的認識加深，農業議題在全球氣候談判中地位不斷提升，由此推動各國在農業領域采取更多的氣候行為，從而使全球氣候談判對世界農業發展的影響越來越大。首先，進一步推進世界農業發展模式轉變和低碳轉型。氣候科學的發展使世界各國對農業在造成以及解決氣候變化問題中的角色有了更加準確的認識，由此也促使各國開始在農業領域采取應對氣候變化的行為，表現在：一是農業議題被越來越多的國家納入其國家氣候戰略中。通過農業減少溫室氣體排放不僅對那些承擔強制減排義務的發達國家有著不小的吸引力，而且也成為不少發展中國家的選擇。目前已有35個國家在提交給《公約》秘書處的文件中詳細闡明了它們在農業領域擬采取的氣候行為，其中包括20個發展中國家將農業活動納入適當國家減排行為中。

不僅如此，不少發達國家還通過與發展中國家在農業領域開展清潔發展機制（CDM）來實現減排目標。2007年全球碳市場上可交易的排放許可有18%來自農業CDM項目，截至2010年12月，農業領域的CDM項目占全球登記注冊總數的17%。這些行為的落實將使農業溫室氣體排放大大下降。二是提高農業部門能源利用效率和生物質能源、可再生能源等替代能源。農業部門的能源利用效率不高，也是典型的能源密集型產業。通過提高農業領域的能源效率，發展替代能源不僅能夠減少化石能源的消耗和依賴，而且能夠減少溫室氣體排放，為此許多國家將正在改變傳統的農業耕種慣例，轉而發展有機農業、設施農業等新型農業。目前已有包括歐盟及其成員國在內的不少國家已經或者正在通過立法對農業部門的能源效率以及替代能源使用做出規定。三是對農業應對氣候變化的技術和資金支持強度日漸加強。伴隨著各國對農業溫室氣體排放、氣候變化脆弱性和減排潛力的新認識，世界各國加大了對農業應對氣候變化的技術和資金的投入力度。為了實現農業應對氣候變化的目標，實現農業技術革新、加大農業資金投入成為各國的必然選擇。就技術支持而言，根據2009年的技術需求評估，26%的減排技術和43%的適應氣候變化技術與農業相關，《坎昆協議》創設的技術研發機制也側重于農業領域，這些都有利于提升對農業發展的技術支持。

以上三個方面的農業應對氣候變化行為會隨著農業議題在全球氣候談判中地位的上升而進一步加強。這些行為將促使各締約方，特別是發展中國家進一步改變農業生產過和環節，從而不僅使農業領域的溫室氣體排放會大幅地下降，而且使農業生產更具可持性和更加“低碳”。其次，提升農業適應氣候變化的能力。雖然農業在全球氣候談判中仍處于相對邊緣化的地位，但卻是受氣候變化影響最為嚴重的部門之一。美國子午線研究所（TheMeridianInstitute）牽頭進行的“農業與氣候變化全球對話”研究項目顯示，“2050年，世界上超過22%的重要谷物種植地區將遭受氣候變化的負面影響，而在南撒哈拉非洲和亞洲，這種影響將分別達到56%和21%，氣候變化也將影響水利灌溉的有效性、糧食的營養價值以及糧食儲存和流通安全”。可以說，農業適應氣候變化已經成為當務之急，然而由于各締約方對農業應對氣候變化的認識和重視不足導致進展異常緩慢。農業在全球氣候談判中地位的提升將使這一現狀有所改觀：一是農業適應氣候變化資金缺乏情況將得到一定程度的緩解。2008～2009年，全球碳市場融資的6%（約8.16億美元）流入農業領域，官方發展援助（ODA）對農業的投資也不到70億美元，而根據世界銀行的估算，農業領域適應氣候變化的資金將超過70億美元/年，要將農業排放降低到2004年的水平需要的資金則會達到350億美元/年。

伴隨著農業在全球氣候談判中地位的上升，越來越多的國家會加大對農業進行的投入以實現氣候變化目標，發達國家更是通過加強與發展中國家在農業領域的合作來獲得減排信用。聯合國氣候變化政府間委員會（IPCC）預計，2030年前農業減排具有很強的競爭力，倘若碳價保持在20美元/噸，農業每年能實現27億～152億噸的減排，倘若碳價上漲為50美元/噸，農業每年的減排量則能達到64億～187億噸，由此而獲得的這些資金對于農業適應氣候變化將發揮很重要的作用。二是農業應對氣候變化措施的執行有助于降低農業在氣候變化中遭受的負面影響。農業在全球氣候談判中的出現和地位上升會促使各締約方逐步為農業規定更加具體和更具約束力的氣候責任，由此也使得農業領域會制定、出臺和執行越來越多的應對氣候變化措施，這些措施涵蓋減緩、適應、氣候融資、技術轉移以及能力建設等多個方面。譬如，在許多國家的支持下，世界上的很多銀行都在開展和資助農民適應氣候變化的項目。這些措施將為發展更具適應性和可持續性的農業創造機遇，從而滿足土壤保持、水質保持和保護農田的需要。更為重要的是，對農業的資金和技術支持以及能力建設將提升農民對氣候變化的認識，推動和支持農民經營土地方式的變化，推進農業現代化和可持續發展轉型，進而使農業在全球氣候變化的影響面前更具適應性。

再次，農業在全球氣候談判中地位的上升也將在一定程度上惡化農業生產形勢。氣候科學研究表明，全球氣候變化雖然對農業也有積極影響（如高緯度地區的土地變得適合耕種等），但主要以負面影響（如農產品產量和價格波動不穩等）為主。從全球范圍來看，世界農業，尤其是發展中國家的農業現代化程度不高，農業產出的增加仍要以溫室氣體排放的劇增為代價，因而全球氣候談判雖然能夠推進農業的低碳轉型，但也可能會使農業生產面臨新的壓力與挑戰，表現在：一是糧食生產水平下降，世界糧食安全面臨挑戰。農業是世界糧食的主要來源，根據世界糧農組織（FAO）的研究，2050年世界人口將增長至91億，加上人們生活水平的提高，要滿足生活的需要，世界糧食生產需增加70%。農業納入全球氣候談判有可能會使上述目標的實現更加困難，因為農業領域減排在很大意義上將意味著會犧牲糧食生產，減少糧食出口，威脅世界糧食安全。

二是農業用地將進一步減少。相關研究認為將林地轉變為耕地是導致森林被砍伐的最大驅動力，由此導致的排放也是全球溫室氣體的主要增長源，然而隨著源于森林砍伐和破壞導致的排放（REDD）納入全球氣候談判中，原本以擴大農業用地為目的的毀林和森林砍伐將受到控制，乃至最終停止，這將意味著農業用地的增長將減速。與此同時，許多國家還制定了長期的退耕還林政策，并將許多農業用地改種各種能源作物以開發生物質能源。這些舉措大大減少了農業領域溫室氣體的排放，但也使農業用地進一步減少，從而在一定程度上影響世界的農業生產。三是農業領域大力發展生物質能源的政策導致世界糧價上升。近年來，由發展生物質能源而驅動的對相關原料的需求被認為是導致農產品和糧食價格上漲和市場扭曲的主要原因。聯合國糧農組織（FAO）等牽頭開展的研究顯示，“美歐及其他國家采取的強制推進生物質能源生產與消費的措施導致了包括糧食在內的諸多農產品價格的上升”。

在此情況下，不僅聯合國糧農組織、樂施會（Oxfam）、國際行動援助（ActionAid）等機構對發展生物質能源表示擔心，而且一些大的食品跨國公司如雀巢（Nestle）、聯合利華（Unilever）等也在多個場合要求歐盟及其他國家逐步淘汰對生物質能源的支持。可以說，由農業應對氣候變化而帶來的糧食生產水平下降、農業用地減少和糧價扭曲與上漲進一步沖擊了世界糧食安全，成為未來農業發展的重大挑戰。

3全球氣候談判對中國農業發展的機遇與挑戰

中國是最容易受氣候變化影響的國家之一，而氣候變化對中國的影響主要體現在農牧業、森林與自然生態系統、水資源和海岸帶等。根據2013年發布的《中華人民共和國氣候變化第二次國家信息通報》，氣候變化引起中國農業種植結構的調整、中國農作物病蟲害加重、農業生產損失增加和主要作物產量下降等。農業減緩和適應氣候變化已經成為中國農業發展必須考慮的因素。因而，農業議題在全球氣候談判中地位的上升對中國農業發展來說影響重大、意義深遠。

第一，全球氣候談判中農業議題地位的上升將為中國農業的綠色可持續發展轉型增添新的機遇和動力。2007年中央一號文件首次提出現代農業的多功能特性，2008年中共中央第十七屆三中全會又指出中國農業的發展目標是發展資源節約型和環境友好型農業。2012年的中共十八大又進一步提出要大力推進生態文明建設，農業自然也在其中。因此，無論是現在還是將來，農業的發展方向是把農業建設成為富民的生態產業，這也要求中國農業必須實現綠色低碳的可持續發展轉型。農業議題在全球氣候談判中地位的上升將給中國農業的上述轉型提供新機遇。

近年來，在全球氣候談判的推動下，中國在農業領域采取了不少應對氣候變化措施，主要包括：一是完善和強化農業領域應對氣候變化政策與法規。中國政府健全了以《農業法》、《草原法》、《土地管理法》等為基礎的農業法體系，制定了農田、草原保護建設規劃，不僅改善了農業生產力和增加了農業生態系統碳儲量，而且使生態環境脆弱的地區開墾土地、草地破壞和土地浪費得到了嚴格控制。二是在農業領域推行了不少有利于減緩溫室氣體排放的技術措施，如低排放的高產水稻品種、規模化飼養管理技術、優良反芻動物品種技術、沼氣處理畜禽糞便技術、秸稈還田和少（免）耕技術等。以沼氣利用為例，僅農業部在2012年度就投入43億元引導地方政府加大對沼氣利用的補助力度，使該年的沼氣用戶達4100萬戶，實現6000萬噸溫室氣體減排量。三是在全國范圍內開展測土配方施肥行動。2005～2007年間，中國政府已在1200個縣開展了測土配方施肥行動，引導農民科學施肥。截至2009年底，推廣測土配方施肥面積達10億畝以上，通過測土配方施肥，2009年小麥、玉米、油菜等產區減少不合理氮肥施用70萬噸。四是全面推動畜牧業發展向科學化、規模化、集約化生產的現代養殖業轉化。這些措施的制定和落實不僅使中國農業領域的溫室氣體排放比“照常發展”（businessasusual）情景下減少了很多，而且農業的管理和發展更加綠色和具有持續性，從而使中國農業發展模式的轉型又向前推進了一步。

第二，農業在全球氣候談判中重要性和地位的上升有利于中國推進農業的現代化水平和提升農業適應氣候變化的能力。農業在中國是關系國計民生的戰略性基礎產業，然而中國農業現代化水平偏低，農業的發展在很大程度上是以犧牲資源和生態環境為代價，這也使中國農業在氣候變化中的脆弱性凸顯。農業議題地位的上升和最終成為全球氣候談判的重要組成部分將為改變中國農業現狀狀況創造條件，表現在：一是中國農業領域將因參與溫室氣體減排而獲得新的資金和技術支持。為應對氣候變化，中國對農業的財政投入自2005年來呈現明顯的上升趨勢。不僅如此，，中國農業通過參與國際氣候合作也獲得了越來越多的國外資金和技術支持。僅以清潔發展機制（CDM）項目為例，截至2010年12月1日，全球登記注冊的CDM項目為5824個，其中17%屬于農業領域，而中國作為世界最大的CDM項目接受國承接了其中的不少項目，從而對為中國農業發展獲得不少資金和技術收益。另外，根據聯合國糧農組織（FAO）估計，農業應對氣候變化的資金需求2050年將達到2100億/年，亞洲占其中57%，而在這之中約40%將流向中國和印度。與此同時，全球環境基金（GEF）、綠色氣候基金（GCF）等氣候變化融資機制下的資金和技術也將大量流入農業領域。借助這些資金和技術，中國農業發展財政投入少、資金和技術缺乏的問題將得到大大改觀。二是農業領域應對氣候變化政策的推行也將有利于降低中國農業的生態脆弱性和提升其適應氣候變化的能力。

面對愈加嚴重的農業生態脆弱性和全球氣候談判壓力，中國農業領域采取了越來越多的應對氣候變化措施，其不僅包括減緩氣候變化，更包括適應氣候變化，主要包括調整農業結構，推廣高效節水灌溉技術和旱作節水技術，加大節水灌溉機具設備的補貼力度；實施優勢農產品區域布局規劃，加大良種補貼力度；積極發展畜牧水產規模化標準化健康養殖，促進了動物防疫體系建設；擴大退牧還草工程實施范圍，加強人工飼草地和灌溉草場建設；逐步建立草原生態補償機制，在草原牧區進一步落實草畜平衡和禁牧、休牧、劃區輪牧等草原保護制度，以恢復天然草原植被并防治草原退化。不僅如此，中國還借助全球氣候談判，敦促發達國家通過提供資金和技術支持、能力建設等方式來進一步提升對農業的投入，改善農業基礎設施和增強農民應對氣候變化意識。可以說，在全球氣候談判的影響下，中國農業現代化水平和適應氣候變化的能力不斷提高，其也將為中華民族偉大復興中國夢的實現提供了良好的支撐。

第三，農業在全球氣候談判中重要性和地位的上升也為中國的糧食安全帶來新的挑戰。如前所言，中國是最易受氣候變化影響的國家之一，而農業是氣候變化負面影響表現最為明顯的領域之一。研究顯示，氣候變化將使全國糧食總產量將減少10.1%，華北、華東、中南、西南、西北五個地區的糧食產量都將出現減少，華東和東南地區的糧食減產幅度均超10%，全國糧食自給率下降到69.4%，對中國糧食安全構成挑戰。然而在全球氣候談判驅動下采取的一些措施不僅沒有緩解中國的糧食安全，反而有可能使其進一步惡化，主要有：一是發展生物質能源導致糧食價格波動幅度增大。發展生物質能源是農業應對氣候變化的重要舉措之一，中國已出臺政策在農業領域大力發展生物質能源，也已成為世界生物質能源生產大國。根據2013年6月發布的《2012年度中國生物質發電建設統計報告》，不僅中國生物質發電企業在技術、成本方面已經具有明顯優勢，而且生物質發電量迅速增加，2012年度全國（不含港澳臺）生物質上網電量211.43億千瓦時。然而越來越多的研究資料顯示，發展生物質能源對食品和糧食價格的負面影響很大，很有可能會提高全球農產品價格，并明顯加大農產品的市場價格波動風險。二是農業應對氣候變化沖擊中國可用農業生產用地。發展生物質能源和農業碳匯是農業減排的主要措施，然而為此不得不將原本用于糧食生產的土地改種燃料作物和植樹造林，從而農業可用耕地減少。僅以退耕還林為例，自1999年啟動退耕還林試點工程以來，退耕還林工程遍及全國25個省(區、市)和新疆生產建設兵團，累計完成任務4.15億畝。這些措施對減少溫室氣體排放有利，但在一定程度上對中國農業用地構成沖擊。再加上中國城市化也對耕地產生的沖擊，保障充足的糧食生產的壓力不小。因此，隨著未來農業在全球氣候談判中地位的進一步凸顯，保持農業應對氣候變化和糧食安全之間平衡將使中國農業面臨新的挑戰。

4結語

綜上所述，伴隨著世界各國對農業的氣候變化脆弱性、溫室氣體排放狀況和減排潛力的認識，農業在全球氣候談判中的地位正不斷上升，其也必將成為未來全球氣候談判中的重要議題和組成部分。農業在全球氣候談判中地位的提升將對世界農業以及中國農業發展帶來新的機遇與挑戰。然而需要注意的是，然而提升農業在全球氣候談判中地位不僅面臨著技術上的一些障礙，如土地利用變化和農業碳匯計算上的不確定性，而且世界各國對農業納入氣候談判仍存在較大的政治分歧，因此，全球氣候談判農業發展的影響也將取決于這些不確定因素的發展變化。

作者：高小升 單位：西北農林科技大學思政教研部