一、我市近年來財政政策機制的積極成效

從近年來我市實施的財政政策情況來看,城鄉統籌發展的財政政策的積極效應正日趨明顯1、免稅增收,促進城鄉居民收入同步增長。近年來,市委市政府按照統籌城鄉發展的總體思路,出臺了一系列支農、惠農的財政政策措施。

2004年,我市在全省率先免征農業稅。當年全市免征農業稅及其附加總額約為4399萬元,人均減負65元左右。同年4月制定下發了《關于促進農民增收的若干意見》(16條);同年7月市委六屆八次會議討論并通過了《關于加快城鄉居民收入增長的決定》,明確提出城鄉居民增收的目標,即到2012年,城鎮居民人均可支配收入達18000元,農民人均純收入達7600元,年均增長8.4%和10.6%。堅持城鄉統籌,同步謀劃,共同提高。2005年,5月又出臺了《關于進一步加大對“三農”支持力度的若干實施意見》(17條),進一步體現了我市市委市政府“以人為本,富民優先”的工作思路。另外,近幾年,國家出臺了糧食最低收購政策,引導糧食價格合理回升,促進農民增產增收。

我市在全面免征農業稅的基礎上,推行種糧農民直接補貼、良種補貼、大型農機具補貼和糧食最低保護價收購等政策。從2004年開始,糧食直補工作在全市范圍內全面推行以來,市財政安排直補資金達1385萬元。2005年,全市發放良種補貼資金達1064萬元。2006年、2007年,財政共用于糧食直補、退耕還林糧食補助以及糧食綜合直補資金分別達2235.55萬元和3761.02萬元。

在免稅增收及多種惠農政策的鼓勵下,農民生產的積極性大大提高,農民收入也實現了跨躍式增長。2004年城市居民可支配收入為10189元,同比增長15.9%,而農民人均純收入達3985元,同比增長27.6%,創造了農民增收額的歷史最高水平,收入增長速度自98年以來,首次高于城市居民。2005年城市居民可支配收入11935元,增長17.1%,農民人均純收入達4511元,同比增長13.2%。2006年城市居民可支配收入13700元,增長14.8%,農民人均純收入達5200元,同比增長15.3%,再次超過城市居民收入增長速度,農民增收出現良好的增長態勢。2007年城市居民可支配收入15000元,同比增長9.5%,農民人均純收入達6000元,同比增長15.4%。市委市政府始終將增加城鄉居民收入統籌考慮,十六大以來的五年,城市居民人均可支配收入增幅15.7%,而農民人均純收入增幅也達15.6%,實現了城鄉收入的同步增長。

2、加大對農村基礎設施建設投入,讓農村居民共享公共財政“陽光”的溫暖。

中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文強調指出,農村基礎設施脆弱和技術進步緩慢是中國農業發展中非常致命的問題。黨中央、國務院對這個問題看得很清楚,這幾年在不斷加大對這些方面的投入。根據中央的有關精神,我市在堅持“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的方針指導下,不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍,重點加強了農村基礎設施建設和農村公共事業的發展,著力改善農村生產生活條件。

一是加大了小城鎮建設的力度。我市堅持用以獎代補的方式安排專項資金,帶動鄉鎮民力、外來投資、銀行貸款等方式投入項目達30多個、8000萬元。2004年、2005年完成投資11.6億元,使當涂縣和中心鎮的服務功能明顯增強。同時我市將實施農村生活垃圾集中處理工程列入2007年市民生工程,按照“縣區規劃、鄉鎮實施、村級承辦、農民參與”的原則,重點在城中村、城鄉結合部、中心鎮、縣城周邊地區實施農村生活垃圾集中處理。2008年起逐步向遠郊延伸,力爭用3至5年時間,采用市場化運作方式,率先在全省實現農村生活垃圾無害化處理,這將大大改善農村居民的生活環境。

二是實施道路“村村通”和有線電視“村村通”工程,大大便利了農民出行,促進了農副產品的商品流通和改善了農民的業余生活。我市農村公路“村村通”工程,建設于2005年開始實施,總計劃為768.58公里,總投資為2.1億元。2005年全市共完成112條、400公里的“村村通”道路建設任務,總投資達1億多元。目前公路通車總里程已超過1500公里,100%的行政村已通公路。“村村通”道路建設改善了我市的公路路網結構,改善了農民的出行條件,加速了農副產品的商品化進程,為統籌城鄉發展奠定了堅實的物質基礎。作為市政府為民辦實事的三十項民生工程之一的有線電視“村村通”工程,自今年實施以來,截止到6月底城郊地區已有301個自然村,13383戶農戶看到了有線電視,已完成投資647萬元。目前市郊區域農戶20戶以上的自然村,已有80%多實現了有線電視通播,向山鎮已全部完成,佳山鄉完成了90%,濮塘鎮覆蓋70%—80%,銀塘鎮有線電視“村村通”工程正積極向前推進。2006年以來,我市已為市郊農村200多個自然村開通了有線電視,4000多戶農民家庭喜看有線電視節目,極大地豐富了農民的業余生活。

三是實施安全飲水工程,提高農民的生活質量。我市農村飲水安全工程自2005年9月份開工建設以來,各項工程均按計劃穩步推進。截止到2007年8月中旬,累計完成投資1.99億元,占工程總投資的98.5%。完成新建水廠3座、改造水廠15座、新建加壓站5座、鋪設延伸輸配水管網8000余公里,解決農村飲水不安全人口43萬人。今年繼續完成計劃任務,再解決18.67萬農村人口的飲水不安全問題。這項工程完成后,全市農村集中居民點自來水供給率達到100%,水質符合國家《生活飲水衛生標準》。這項民生工程將大大提高農民的生活質量,也使農民充分享受到了公共財政“陽光”的溫暖。

3、財政的支農支出每年都呈上漲趨勢,極大地支持了農業經濟社會的各項事業發展。

財政是政府統籌城鄉發展的重要手段。政府可以充分運用財政政策,在預算安排上用制度保障增加對農業的支出,以縮小城鄉差距,促進城鄉經濟社會協調發展。根據學者作的有關分析說明:財政支農支出對GDP的作用較大且呈正向變動關系,財政支農支出每增加1%,農村GDP就可以增加6.822%,財政支持力度越大越有利于農業的發展和農民增收。按照中央規定的“三個高于”(即財政支農資金增量要高于上年,國家固定資產投資用于農村的增量要高于上年,土地出讓收入用于農村建設的增量要高于上年)要求,我市不斷加大對“三農”的投入,并確保支農資金每年按照不少于20%的幅度增長,新增投入主要用于新農村建設。2003年至2006年四年間,我市財政支農資金年初預算安排28048萬元(按調研表口徑統計),年均增長了20%,且主要安排在農業、林業、水利和氣象支出、農村基本建設和農業科技發展等五類支出,基本上做到了依照法定要求安排落實支農資金,有力地促進了農村經濟社會的各項事業發展。

二、兩點思考:

1、繼續加大對農民增收的政策扶持,建立農民負擔綜合監管新機制,確保農民增收,負擔減輕。

雖然這幾年我市實施了一系列增加農民收入的惠農政策,農民的收入年年創新高,但城鄉收入差距還是存在。因此要繼續加大對農民增收的政策扶持,促進農民增收;還要防止新的農民負擔產生,使農民減收。目前農村稅費改革已經升級為以縣鄉財政體制、農村義務教育和鄉鎮行政管理體制改革為重點的農村綜合改革。我市作為試點按照新體制要求建立了農民負擔綜合監管新機制:一是建立健全了農民負擔源頭防范機制;二是建立健全了農民負擔責任追究制,實行農民負擔監控一把手總負責;三是建立健全了減輕農民負擔考核機制;四是進一步完善了“一事一改”籌資籌勞機制,規范預算、審批程序,確保農民負擔不反彈。

2、調整支出結構,整合支農資金,提高財政

支農投入資金的使用效率。

一是要推進農村綜合改革,大力調整支農支出結構。雖然近幾年我市對農業支出安排年年增加,但縣級財政依然屬于“吃飯型”財政,支農支出基本上用于農口事業單位的正常運轉,用于農業事業費支出的比重達60%以上,生產性支出比重日趨減少,削弱了財政支農的功能與作用。而縣級農村經濟生產和社會事業發展所需要的財政支持基本上依靠上級財政的支持。目前我市進行的包括鄉鎮體制改革、縣鄉財政體制改革以及農村義務教育體制改革在內的農村綜合改革,一是精簡了機構,減少了人員,并規定五年內鄉鎮機構、編制、人員零增長,從而縮減了財政“吃飯性費用”,而能保證農業生產性支出的增長,在一定程度上調整了財政的支農結構。二是對農村綜合改革中鄉鎮分流人員減少的支出,其財力繼續留在鄉鎮,調動了鄉鎮增收節支的積極性,使縣鄉農業的經濟生產和社會事業有了一定的財力支持。

二是要整合支農資金,強化管理,發揮資金的整體效益。我市的支農資金管理是財政部門會同各行政主管部門共同參與的多頭管理方式。財政部門負責支農資金的預算安排,行業主管部門則負責項目設立、實施與管理等工作。目前由財政管理的涉農資金比重不高,2005年財政支持“三農”投入達2.24億元,財政局農業科管理資金僅為40%,其他60%分別由各主管部門掌握;同時,還存在同類資金分屬不同科室管理,如財政對農民的補貼資金,就分別歸屬于財政局的農業科、經建科、行財科、農財科等科室。由于支農資金的分散管理,統籌協調較為困難,形成不了合力,難以發揮整體效益。為了集中有限的財政支農資金,最大限度地發揮財政支農資金的功效,應以縣級為單位進行支農資金的整合。我市作為試點市已探索出了整合支農資金的管理模式,即堅持以財政為中心,一個“漏斗”向下的資金管理模式。這樣做有利于對資金管理使用和效益情況進行完整的、全過程的監督;同時也梳理了資金管理機構,根據不同項目資金的管理要求對資金進行歸口管理,要把同類項目的資金歸口到一個機構去管理,從根本上解決同類資金多個部門管理和一個項目資金由一個部門多個機構進行管理的局面,真正使有限的財政資金發揮出最大的效用。