一、社會管理與法律管理的契合

從字面看，社會管理創新與法律似乎風馬牛不相及，實則二者關系密切。追溯歷史，我們會發現，社會管理的形式很多，有法律管理、道德管理、宗教管理等。社會管理從來就沒有離開過法律管理，法律管理是社會管理的一種重要方式。社會管理與法律管理具有高度的契合性：利益是社會管理與法律管理的著力點，公正是社會管理和法律管理的目標，自由是社會管理和法律管理的價值取向。

（一）利益：社會管理與法律管理的著力點

利益是社會管理的著力點。狹義的社會管理是指“：國家通過制定一系列的社會政策和法律法規，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。”[3]由此可見，社會管理主要是對各類社會關系進行調整的過程。從表面來看，社會管理指向“人”，實際上是調整隱藏于人之后的各種各樣的利益關系。利益關系是一切社會關系的基礎。社會管理的著力點就是要反映、協調和保障不同地區、不同行業、不同階層、不同群體的利益。利益是法律管理的著力點。法存在諸多價值，例如正義、平等、公平、秩序、安全等，其實質都是各種利益在不同社會生活領域的反映和表現。利益是人們通過社會關系表現出來的不同需要。“利益是人們乞求滿足的一種要求、愿望或期待……追求利益是人類最一般、最基礎的心理特征和行為規律，是一切創造性活動的源泉和動力。”[4]248正如馬克思所說，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。“利益分化導致法的產生，利益決定法的發展，利益是法的實現動力與歸宿。”[5]715法律的實質是對利益的確認、界定及分配。“正如功利主義者所表述的那樣，法律的直接目的是保障利益，也就是說，保障人們的訴求與要求。相應地，我們就必須確定我們所承認的這些利益的限度，必須衡量、評估各種相互沖突或重疊的利益，以便以最小的代價去保障最大多數的利益。……道德是一種對利益的評價；法律是，或至少是努力成為根據這種評價所做的規定。”[6]150-151所以，法律管理的著力點其實是一種利益。法律的任務就是把利益轉化成權利和義務，合理地確定權利和義務的界限。

（二）公正：社會管理和法律管理的目標

公正是社會管理的目標。人類世代追求的理想是建立一個公正的社會。早在我國春秋戰國時期，諸子百家就對社會公正問題進行了思考。孔子提出了“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾”的思想，體現了他對公正社會的向往。西漢時期的《禮記•禮運》描繪了大同社會的藍圖：“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養”。洪秀全在《天朝田畝制度》中提出了“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無處不飽暖”的社會理想。孫中山提出“民族”、“民權”、“民生”三民主義，主要思想就是均貧富，使人們地位平等，平等生活。關于公正問題的思考，在西方由來已久。早在古希臘時期，亞里士多德就明確提出了平等、公正的思想。阿奎那認為，公正是一種習慣，依據這種習慣，一個人以一種永恒不變的意愿使每個人獲得其應得的東西。麥金太爾認為，公正是給每個人———包括給予者本人———應得的本分。進入20世紀以來，特別是二戰結束以后，公正問題對當代人類生存和發展的重要性愈加突顯。人們認識到，公正不僅是個人的私德，而且是社會制度的首要美德，開始在更廣泛的領域中研究公正問題。如當代美國學者羅爾斯在《正義論》中論述了社會正義、個人正義之分和實質正義、形式正義之分，并提出了兩個正義原則，即平等自由原則和差別原則，“要義為平等地分配各種基本權利和義務，同時盡量平等地分配社會合作所產生的利益和負擔，堅持各種職務和地位平等地向所有人開放，只允許那種能給最少受惠者帶來補償利益的不平等分配，任何人或團體除非以一種有利于最少受惠者的方式謀利，否則就不能獲得一種比他人更好的生活。”[7]17-18這些觀點對我們今天進行社會管理創新的研究具有重要啟示。法律是社會成員共同意志的體現，法律本身內蘊了公正的價值目標。從法的辭源衍生維度看“，法在世界各國語源上都兼有‘公平’‘、正直’‘、正義’等含義。”[8]454法律源于公正，公正是法律之源。這在許多民族的語言文字上得以體現。例如，拉丁文的jus、法文的droit、德文的recht都兼具法律與公正的含義。中國“法”的古體字就是一頭正直的獨角獸，代表著公正。英文公“justice”一詞來源于拉丁語jus。阿奎那首先對jus予以闡釋：它意味著公正，是指“人們了解或決定什么是正當的藝術”和“對正當行為予以報酬的地方”。由此可見，jus是指道德上公正或正當的行為，它與法律和司法關系密切。自古希臘以來，西方就重視法與公正。公正被尊崇為法律的首要價值。早在古希臘，柏拉圖就認為，那些只仿照部分人的利益制定法律的國家，不是真正的國家，他們所說的公正是毫無意義的……如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得神的保佑和賜福。摩西認為，公正與法律相同，二者均出自于上帝。烏爾比安在《法學階梯》第一編中認為：對于打算學習羅馬法的人來說，必須首先了解法的稱謂從何而來。它來自于正義。實際上法是善良和公正的藝術。薩維尼認為，法律的真正內容是同人民關于公正和正義的看法相一致的。再譬如，古典自然法學說的法律理論帶有濃厚的道德正義色彩，認為正義是法的基本準則。由此可見，法律管理內含了公正。

（三）自由：社會管理和法律管理的價值取向

自由是社會管理的價值取向。“從世界范圍來看，社會管理創新的根本原因在于二戰之后以福利國家運作模式的政府權力過大，抑制了社會的活力，也限制了個人的自由，同時，過于強調國家和理性在國家管理中的作用，而忽視了民眾的日常經驗，使人民與國家日益疏離。更為嚴重的是，將社會管理簡單地等同于社會控制，人們成了政府管理的客體，置身于社會管理的過程之外。”[9]當下，社會管理創新旨在打破一切阻礙自由實現的桎梏，以實現人的全面自由發展為指歸。法律管理具有自由價值。自由是人生而具有的屬性，是人們生存和發展的渴望，是正義鏈條的關鍵環節。馬克思和恩格斯對自由對于人的價值做過深刻闡釋，“自由確實是人所固有的東西，連自由的反對者在反對實現自由的同時也實現著自由；他們想把曾被他們當作人類天性的裝飾品而否定了的東西攫取過來，作為自己最珍貴的裝飾品。”[10]63西塞羅對法和自由的關系做了精辟論述：為了得到自由，我們才是法律的臣仆。黑格爾也認為：“法的基地一般說來是精神的東西，它的確定的地位和出發點是意志。意志是自由的，所以自由就構成法的實體和規定性。至于法的體系是實現了的自由的王國，是從精神自身產生出來的、作為第二天性的那精神的世界。”[11]10法律以自由為宗旨，以自由為指歸，對調整對象予以保護或打擊、獎勵或制裁。法律保障自由是對自由予以同等認可、同等保護和對侵犯自由者予以同等制裁的需要。當然，自由絕不意味著隨心所欲。正像穆勒所認為的那樣，為了保證每個人擁有最低限度的自由，我們就有必要對其他人加以約束，必要時還可以強制執行，以使他們不至于剝奪任何人最低限度的自由。

二、社會管理創新視角下經濟法的轉變

在社會管理創新背景下，經濟法也應進行相應的轉變：一是理念轉變，從“控權”向“以人為本，保障人權”轉變；二是主體轉變，從一元管理向多元管理轉變；三是方式轉變，從管理向服務轉變；四是手段轉變，從偏重法律治理手段向多種治理手段綜合運用轉變。

（一）理念轉變：從“控權”向“以人為本，保障人權”轉變

2011年2月19日在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上，胡錦濤指出：“加強和創新社會管理，是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和國家事業的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，是維護最廣大人民根本利益的必然要求。”[12]由此可見，社會管理創新強調在進行社會管理的過程中重視人民的利益。服務人民、一切為了人民應成為管理主體的首要意識與治理理念。人民群眾是社會管理創新的客體，是社會管理創新的服務對象。社會管理創新絕不可能脫離人民群眾，成為凌駕于人民之上的空中樓閣。人的問題是社會發展的本質和核心問題。經濟發展的實質是人的發展。馬克思主義的唯物史觀認為：人是社會發展的主體，發展的核心是人的發展，離開了人的發展就談不上社會的發展。人既是社會存在和發展的前提，是經濟發展的主體要素，也是社會發展的根本目的。人的本質是一切社會關系的總和，社會的進步與發展最終通過人來體現，通過人的價值實現程度表現出來。就此而言，人本身是社會進步的根源。實現每個人的全面自由發展是社會進步的物質前提。馬克思、恩格斯曾在《德意志意識形態》中生動地描述過每一個人全面發展的理想狀態：任何人都沒有特定活動的范圍，每個人都可以在任何部門內發展。社會調節著整個生產，因而使我有可能隨我自己的心愿，今天干這事，明天干那事，上午打獵，下午捕魚，傍晚從事畜牧，晚飯后從事批判，但并不因此就使我成為一個獵人、漁夫、牧人或批判者。一些人認為加強社會管理就是強化管理力度，采取嚴厲措施，嚴管重罰，這極易導致“人治”，影響法律尊嚴。在經濟法中，政府的傳統管理強調政府對公民的權利控制，強調公民無條件地服從政府，強調公民的法律責任和道德責任。它往往采取自上而下的方式，依靠政府權威，通過制定和實施經濟法，對經濟關系進行線性管理。這種管理經常具有滯后性，跟不上經濟發展的節奏，效果不佳。在社會管理創新背景下，政府的管理主要體現為為市場主體目標的實現提供服務，賦予市場主體更大的自治空間。在當下中國，不同的經濟利益主體存在，地區性或群體性貧富差距、社會分配不公問題日益嚴重。“社會管理創新”思想的提出，旨在表達中國社會發展的價值導向———要實現社會成員的全面自由發展。在從事發展實踐、推動社會進步的過程中，應當使參與社會發展的絕大多數人都能從不斷進步的社會發展中獲得實惠和利益，使經濟發展、社會進步和人民生活改善同步進行，以以人為本、保障人權為指歸。

（二）主體轉變：從一元管理向多元管理轉變

在我國傳統的計劃管理體制下，政府的一元管理地位突出，政府是唯一“合法”的管理主體，其管理活動觸及社會政治、經濟、文化生活的方方面面，不允許其他組織與其分享公共權力與公共權威。“政府也是解決一切危機和矛盾的唯一主體，通過行政手段自上而下地責任分解，來保持社會的同質性或單一性。‘行政命令’、‘剛性控制’、‘對上負責’成為傳統治理體制運行的顯著特征。在這一體制下，社會的自我管理、自我服務被排斥在政府管理的體制之外。這是與當時我國社會利益結構單一、社會資源匱乏以及集體主義占據主導地位的現實背景相一致的，或者說是應運了當時社會發展的客觀需要。”[13]150隨著我國改革開放的發展，我國呈現出經濟市場化、利益主體多元化、利益訴求多樣化的局面。這表明我國社會管理的結構、基礎已經發生深刻的變化。如果依然延續舊有的社會管理手段，無法更好地解決現有的社會問題。“隨著社會的發展，社會結構改變以及社會需求多元化，公民的自主意識和權利意識不斷增強，人們無論在經濟上還是政治上所期待的都不是單一性的標準化產品，社會的自我管理與服務的體制構建就成為一種客觀需要。”[13]149在社會管理創新中，應將政府的權力分散化，構建多元化的權力格局。多元化權力賦予公民、群眾組織、社會組織、基層自治組織以及事業單位，它們不僅相互協同，共同配合政府管理社會經濟，并成為主體的一部分，而且還包括自我管理。社會管理主體的多元化權力劃分為社會管理主體的相互制衡和監督奠定了基礎，有利于防止權力壟斷、市場壟斷，有利于保證社會管理活動的規范化和法治化。經濟法體現了政府對特定經濟關系的干預、調節和管理。就此而言，政府的地位不容小覷，是經濟法中的重要主體。但此“政府”應是“有限政府”，不能僭越本應屬于市場或社會的權力。在社會管理創新過程中，社會組織也扮演著重要角色，它可以承擔原本屬于政府的職能，降低政府的管理成本。社會組織參與社會管理，能緩和社會矛盾，減少民眾與政府的對立情緒，增強社會和諧。因為，社會組織來源于群眾，具有廣泛的群眾基礎，是不同群體實現自己意愿、維護自身權益的利益共同體。與政府相比，它能更直接、更全面地了解社會各階層的不同需求，并能以不同形式對需求做出直接、有效的反應。在許多發達國家和地區，都是更多地通過社會組織為社會提供公共服務的。在我國，由于社會組織不發達，制約了我國公共服務水平的提高。社會三大部門即政府組織、市場組織、社會組織的構成狀況及其相互關系對社會管理具有重要意義。當前，我國多組織聯動的社會管理結構和整合機制還沒有形成，“大政府，小社會”的結構格局依然存在。進行社會管理創新，長期以來我國延續的“大國家、小社會”的格局必須改變，要構建多元化的社會經濟治理結構，“積極培育和發展公民社會，發揮民間組織在提供公共服務、反映社會訴求、維護社會公正等方面的作用，形成市場機制、政府機制和社會機制的有機合作、功能互補、結構協調的社會管理格局。”[14]在經濟法中，社會組織參與社會管理能彌補政府功能的不足，可以有效地強化社會服務。

（三）方式轉變：從管理向服務轉變

現代社會管理同古代社會管理不同。古代社會管理主要體現為管制行政，即政府以管理者和統治者的身份對公民進行限制和約束。政府權力隨意性極大，容易導致腐敗，侵犯民眾的合法權益。隨著社會的不斷發展，特別是近代以后，隨著市場經濟體制的建立和國家職能的轉變，市民權力不斷擴大，政府權力日益收縮。市場經濟條件下政府的四大職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。在現代社會中，管制行政被服務行政取而代之。所以，服務成了管理的現代要求。社會管理創新要求政府將其職能更多地轉向公共服務方面。政府應不斷增強公共服務能力，提高公共服務水平，轉變社會管理舊理念。政府與其他社會管理資源整合，與其他社會管理主體一道，為社會和諧穩定、為人權的保障創造條件。正如溫家寶所說，“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”具體而言，在經濟法中，政府對特定經濟關系的管理應更多地體現為為市場主體提供優質服務（市場無法或不愿提供），從而滿足民眾的需求，“表現為政府不斷增進社會主體的權利與自由,并采用權力轉移和多種授權的方式增強社會力量的自我管理、自我服務,以消除權力結構失衡帶來的治理障礙。”[13]150政府的權力應實現這種社會性的回歸。

（四）手段轉變：從偏重法律手段向多種手段綜合運用轉變

隨著社會的不斷發展，人與人之間的經濟關系日益復雜，矛盾增加。當下許多人認為，只要能制定出詳盡周全的經濟法規范，并嚴格適用于社會生活的方方面面而無疏遺，經濟法的使命就完成了。為了應對各種各樣的經濟行為，作為調整社會關系手段之一的經濟法律規范急速膨脹。“今天的立法者一開始就急于成為十足的立法癖，似乎每個新發現的社會現象都需要一部專門的法律、規則或一個刑法條文。因而，就像斯賓塞在其一篇最著名的論文中所指出的那樣，每一個公民都發現他處在一個由法律、法令、規則和法典編織而成的無法擺脫的網絡之中。即使在其出生之前和死亡之后，這個網也一直圍繞著他、支持著他、束縛著和約束著他。”[15]218人們發現，盡管經濟法規范日趨完善，經濟法卻面臨著無法擺脫的現實困境。比如：貧富差距越拉越大，環境污染日益嚴重，食品不安全事件頻發，生態環境越來越惡化，城鄉和地區發展越來越不平衡，社會不公越來越明顯，政府缺位、越位現象越來越多。在傳統的政府管理中，較多采用法律這樣的剛性管理手段，較少采用柔性管理手段，制約方式較多，激勵方法不足。法律手段固然是管理特定經濟關系的強有力的工具，但傳統的法治治理模式路徑對經濟行為的調整、對當事人之間經濟糾紛的解決并不能起到治本的作用。法律治理存在諸多弊端。例如，治理效果不徹底、不持久；無法避免法律規范本身的瑕疵和法律的不周延。在社會管理創新視角下，經濟法對經濟關系的調整除了采用傳統的法律手段外，還可以引入經濟調節、道德約束等多種手段，通過溝通、協調、激勵等管理技術的運用，構建軟硬兼施、剛柔并濟、綜合利用的多種方式，從而引導、規范、激勵和提升人的行為方式，調動人的潛力，從硬性管理變為柔性、人性化管理，使管理目標成為社會成員自身內在的要求。綜上所述，當前人們已充分認識到社會管理創新的重要性。在此背景下，經濟法應實現四個轉變，推進社會善治的實現。

作者：周幗 單位：三江學院