一、何謂公共財政?

(一)公共財政的內(nèi)涵

第一個問題，什么是公共財政?公共財政，前面把財政加了一個“公共”以后，某種程度上來講，財政體制的性質(zhì)和定位就發(fā)生了一個很大的變化。從我們建國以后到今天的60年當中，我們回顧一下，國家財政體制可以說在前30年當中我們把它評價為一個“建設(shè)財政”，即一切財政目標和財政收支都是為經(jīng)濟建設(shè)、快速增強國家經(jīng)濟實力而展開。改革開放以后的后30年中，我們開始在財政體制上嘗試一種新的探索，影響比較重大的事件就是1994年的“分稅制”。今天我們看到官方的媒體當中對分稅制都是無一例外的都是好評，認為從此規(guī)范了我們國家的財政稅收體制，特別財政收入這一塊實現(xiàn)了規(guī)范，直到1998年提出來要建設(shè)與中國社會主義市場經(jīng)濟相匹配的一個公共財政體制。那么為什么在那個時候提出來要建設(shè)公共財政體制?它有著怎樣的一個必然性?回答這個問題之前，首先我給出公共財政的基本內(nèi)涵。公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的、提供公共產(chǎn)品和公共服務為核心內(nèi)容，以彌補市場失靈為活動范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應的一套財政體制框架。我們看上世紀90年代以前國內(nèi)財政學的這些教材對財政的定義是以國家為主體，憑借國家權(quán)力而強制性對社會總財富進行再分配活動。當時一個代表性觀點叫國家分配論，是廈門大學鄧子基提出的。事實上在建國以后我們也正是沿襲了這套做法，當時的財政與普通社會公眾的關(guān)系如何?是無關(guān)的。財政是國家的事情，是國家為主體強制性進行社會財富分配的一種經(jīng)濟活動。但是這樣的一個定義顯然等到改革開放以后我們開始走市場經(jīng)濟的道路以后發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)問題了。國家如果一直沿襲著走建設(shè)財政的老路到今天，比如說國家仍把大量的財政支出用于經(jīng)濟建設(shè)，這就有一個問題了。這主要就是體現(xiàn)為國家處處在“與民爭利”的特點，國家權(quán)力大量地滲透于競爭性領(lǐng)域，國家仍然去包辦一切經(jīng)濟活動和提供市場本該提供的私人物品。而相對于我們普通的老百姓息息相關(guān)、事關(guān)公共需要、公共福利的一些產(chǎn)品———公共物品和公共服務卻大量地缺失。我們用公共管理學的角度來講，一個很根本的問題在于政府與市場的關(guān)系究竟該如何定位?既然我們國家已經(jīng)確定了要走市場經(jīng)濟的這條路，那么政府與市場的關(guān)系究竟應該怎么定位?顯然市場經(jīng)濟以有效提供私人物品為己任，是追求效率至上的一種資源配置體制，而政府要做的事情又是什么?政府作為一種重要的社會調(diào)控力量應彌補和糾正市場的失靈和缺陷，是為提供公共物品和公共服務為己任、追求社會公平公正為目標的一種資源配置體制。公共財政研究的起點就是首先要處理好政府與市場的定位。市場的邊界在哪里?政府應該做什么?如果把這個問題不看清楚的話，那么可能今天的財政體制和政府的職能所在仍然我們會無法理解。因此從公共財政的視角去理解，你要意識到政府是給全社會提供什么的———公共物品和公共服務的，政府的定位和指向是滿足、致力于增進社會公共利益的、是為滿足社會公共需要而產(chǎn)生的公共財政這樣的一套財政資源配置方式。

(二)公共財政建設(shè)的重要意義

為什么我們今天如此強調(diào)公共財政?也就是公共財政建設(shè)的意義。逐步建立和完善社會主義公共財政，是全面貫徹“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀的必然要求，是全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障，是構(gòu)筑社會主義市場經(jīng)濟體制的重要環(huán)節(jié)，是推動政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要，具有重要的政治、經(jīng)濟和社會意義，以上這些是從宏觀角度和國家層面去理解的。事實上，如果是從我們與普通百姓息息相關(guān)的這個角度來看，那么可以說今天中國面臨的相當多的社會問題都與我們的財政體制有關(guān)系，比如今天中國的高物價、高房價、看病難、教育難的問題。很多的民生問題從某種程度上來講，也都是由于與我們的公共財政體制沒有理順有關(guān)系。我們中國有句古話叫“財政是庶政之母”強調(diào)了財政的重要性。從西方國家歷史發(fā)展的經(jīng)驗來看，我們觀察到西方國家在近代資本主義發(fā)展過程中有一個現(xiàn)象。就是凡是崛起的西方強國，無一例外地其財政體制、財政能力的建設(shè)都是非常好的，甚至是我們可以把國家實力強弱和國家的財政體制完善與否建立起聯(lián)系，就能夠看到它們之間是一個正相關(guān)的關(guān)系。公共財政甚至是可以把它看做是國家和政權(quán)的一個生命線。為什么這么說?我們或者也可以理解為一個國家財政體制的好壞甚至會關(guān)系到一個政權(quán)的生存。很多中國歷史上一些政權(quán)的垮臺，從某種原因上看也都是這個政權(quán)在財政上出了問題，比如說秦王朝的覆滅。曾經(jīng)有一個學者寫過一篇文章講李自成，為什么打進北京之后這個政權(quán)沒有存在很長的時間就垮臺了，李自成當時給農(nóng)民一個什么許諾?“免稅”。這個承諾兌現(xiàn)后的必然結(jié)果只能是政權(quán)瓦解。如果是一個開明盛世的時期，必然是政府相對清廉、財政而且又充裕、社會又非常公正的這樣一個時代。凡是與政權(quán)的垮臺所經(jīng)常伴生的一個現(xiàn)象就是國庫空虛、政府橫征暴斂、民不聊生，最后老百姓揭竿而起。歸根到底，政權(quán)的穩(wěn)固從某種程度上來講也是與財政體制息息相關(guān)的。還有一句話，就是在2008年“兩會”的時候溫家寶總理在召開記者招待會的時候，他曾經(jīng)說過這樣的話:“一個國家的財政史是驚天動魄的，如果你讀他，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，更是社會的結(jié)構(gòu)和正義。在這五年，我要下定決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益”。以上我們不難得出這樣的一個認識:善于治理的政府必然是重視財政制度建設(shè)和財政作用發(fā)揮的政府。通過簡單地比較，我們可以認識到財政問題的重要性。

(三)公共財政的主要內(nèi)容

公共財政的內(nèi)容包括什么?這里列出幾個要點:(1)公共財政目標、職能和精神內(nèi)核;(2)公共財政收入;(3)公共財政支出;(4)財政赤字與國債管理;(4)公共財政政策;(5)公共財政體制。(6)中央與地方財政關(guān)系。前面提到的市場經(jīng)濟條件下公共財政指向的目標是公共利益的增進，說衡量國家財政體制的好壞要看什么?這個社會的總體福利水平是不是有所增進?政府的職能是不是真正地指向公共利益?這是政府唯一追求的目標，除此之外，一切政府的其他行為都是越界的。在經(jīng)濟學當中把政府的經(jīng)濟職能做了一個定位，即把政府在市場經(jīng)濟中作用的定位在三大職能上面，這也是公共財政學的創(chuàng)始人馬斯格雷夫在上世紀50年代提出來的———資源配置，收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定這三大職能。政府要履行的財政職能就是要彌補市場失靈，去提供市場所無法提供出來的公共物品、公共服務。我們講公共財政理論的理論基礎(chǔ)源自于三大領(lǐng)域:第一大領(lǐng)域就是政府與市場的關(guān)系論，第二大領(lǐng)域公共物品論，第三大領(lǐng)域就是外部性理論，這三大理論構(gòu)成了公共財政學的理論基石。既然我們知道公共財政是在特定的市場經(jīng)濟下的產(chǎn)物，那么公共財政的真正內(nèi)核應該是什么?我認為公共財政的精神內(nèi)核包括了“公共性”、“控權(quán)性”、“法治性”、“民主性”、“公開性”這五個方面。第一點，公共性含義非常豐富，一層含義是如果我們從政府所提供的物品角度來講，政府給社會提供的都是公共物品。第二層含義在于公共物品的產(chǎn)出也應該是符合公共性的。既然公共物品是眾人的需要，顯然眾人之事應該由眾人去決定。就是我們把公共物品的生產(chǎn)和供給權(quán)力交給政府了。現(xiàn)在的問題就是我們社會公眾又怎樣參與決定公共物品的生產(chǎn)，即在公共物品的生產(chǎn)決策當中也要體現(xiàn)出民主性的特點，第二個特性在于它的“控權(quán)性”。通過公共財政體制的建立給政府權(quán)力的行使劃定了一個邊界，政府的權(quán)力行為不能逾越這個邊界。控權(quán)性特點也是從政治學理論當中的契約理論、契約精神所導引出的，政府的權(quán)力，也是由人民的權(quán)力中讓渡出來的。政府的權(quán)力也僅限于管理社會公共事務、提供社會公共產(chǎn)品;政府的全部權(quán)力來自于民眾的委托和授權(quán)，同時政府向民眾負責和接受民眾監(jiān)督，這是控權(quán)性。和控權(quán)性相關(guān)的就是“法治性”，政府的一切財政收支都應依法活動。財政資金取之于民，用之于民。政府作為全體社會成員的“管家”和“仆人”，理應該給人民理好財，向人民去交代財政的每一分錢用到了什么地方。我們要看看政府是不是這么做的，顯然政府也更不能為自己利益留有一個“小金庫”自收自支。民主性上面已經(jīng)談到了，不再重述。第五點公開性。當然這里要強調(diào)財政收支的公開透明，以便于政府接受社會公眾監(jiān)督。這是我們講的公共財政的精神內(nèi)核，應該在于這五個方面。因此我們所談到公共財政的真正含義，和今天我們很多媒體講到的很多民生財政實際上不是一碼事。公共財政包括民主財政，但是它不等于民生財政。那么，除此之外公共財政還涉及哪些內(nèi)容?財政收入和財政支出，以及圍繞著收支關(guān)系產(chǎn)生的財政盈余或財政赤字的問題。如果出現(xiàn)了財政赤字怎么辦?就是要國家舉債，緊接著就是國債的問題。這里面政府經(jīng)常使用的一個手段就是財政政策。特別是我們最近十年感受到的這種財政政策，或者說在媒體當中見到有關(guān)財政政策的字眼已經(jīng)非常頻繁了，我們會經(jīng)常聽到溫家寶總理講到“積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策相結(jié)合”這樣的話，積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策意味著什么?怎樣從公共財政的角度去衡量財政政策的效果?這也是公共財政的內(nèi)容。第五個領(lǐng)域就是財政體制，財政體制涉及有關(guān)財政收支決定的一系列的制度安排，這里面內(nèi)容非常復雜，比如說財政收支分類體制，公共預算體制，政府會計制度，政府采購制度、政府層級間的關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付制度安排，財政收支績效評價，財政及預算信息公開等一系列的問題。

二、當前我國公共財政建設(shè)的若干問題

(一)我國公共財政建設(shè)之路回眸

第一個是我國公共財政建設(shè)之路回眸。最近二十年，我國公共財政領(lǐng)域不間斷進行了很多方面的改革，取得一些的效果。主要包括分稅制財政體制、稅費改革、收支兩條線管理、部門預算制度建立、國庫集中收付制度、政府采購制度、政府收支分類改革、省管縣財、財政支出績效評價試點、政府部門預算公開等內(nèi)容。首先我們不能否認改革開放以后中國的財政向公共財政的轉(zhuǎn)型努力。從我國的財政支出的比重來看，我們的過去大量用于經(jīng)濟建設(shè)的財政支出是在逐年減少，我們已經(jīng)從生產(chǎn)建設(shè)型財政開始往公共財政這個方向走，這一點毋庸置疑，但是走的好壞如何?我們重點做了哪些事情，比如上面列舉的這些內(nèi)容。從1994年的這個分稅制改革也包括后來預算法的頒布，首先就是圍繞著中央與地方分灶吃飯的問題，1994年的分稅制我們劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。中央稅都是一些征收面廣、征收量大，稅基也相當穩(wěn)定的稅種。比如說，關(guān)稅、海關(guān)代征消費稅和增值稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入、車輛購置稅。這些大型國有企業(yè)的所得稅讓中央拿走了，那么再有就是留給地方上的都是一些小、弱、散以及稅基不甚穩(wěn)定的稅種，包括下列幾種:營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅，車船使用稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅。中央與地方共享稅我們會看到很多稅收中央政府拿走75%，留給地方只有25%，包括下列稅種:增值稅、資源稅、證券交易稅等。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。1994年的這個分稅制解決的一個主要問題就是我們又重新回到了財政集權(quán)的老路上，結(jié)果造成這樣的一個局面。越到下級政府財政越發(fā)困難，下級地方政府提供的公共物品和管理公共事務又多，自身又沒有征稅權(quán)，財政收不抵支，那只能依靠政府舉債和土地出讓金的賣地收入作為主要財政收入來源。我們今天看到的房價居高不下，很重要的一個原因是什么?構(gòu)成高房價主要成本的土地出讓金收益地方政府拿走了。“土地財政”已經(jīng)成了今天地方基層政府的主要收入來源。除此以外，我們還在進行著企業(yè)所得稅的改革，因為當時90年代之后，企業(yè)的稅收負擔非常重。當時企業(yè)也流行一句“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的抱怨。名義稅率在稅法中規(guī)定的好像是不高，但事實上加到每一個企業(yè)上的實際稅費負擔則占到了50%以上。從今天來講，我們的民營企業(yè)，包括今天所說的小微企業(yè)貢獻了財政收入的50%以上，解決了70%以上全社會新增勞動力的就業(yè)問題。那么政府提供的公共物品不應只是面向國有企業(yè)或是三資企業(yè)提供，而是涉及一個全民財政的問題。政府應一視同仁面向全社會所有類型企業(yè)、全體民眾提供公共物品和公共服務的問題。包括后面采取的一系列改革，政府采購制度、國庫集中支付制度、財政收支制度分類改革，一直到財政支出績效評價制度推行試點之前，財政體制改革都是圍繞著稅收和加強財政收入展開的。因此我們今天所做的財政支出績效評價和推行政府預算公開試點工作，才真正開始涉及財政體制的深層次問題。這里我們簡單把公共財政建設(shè)的前一個時期所取得的成績與問題做一個回顧與點評。

(二)我國公共財政建設(shè)面臨的主要問題

下面我就講一下我國公共財政建設(shè)面臨的主要問題，包括:(1)公共財政收支規(guī)模問題;(2)公共財政收支結(jié)構(gòu)問題;(3)公共財政預算管理中的問題;(4)中央與地方財政關(guān)系的問題;(5)財政政策問題。

1．公共財政收支規(guī)模問題

第一個問題就是有關(guān)公共財政的這個收支規(guī)模的問題。首先財政收入規(guī)模過大，進一步凸顯“國富民窮”。收支規(guī)模的問題，大家最近看報紙媒體上公布的數(shù)據(jù)。財政部9月中旬公布的數(shù)據(jù)顯示今年前三季度全國財政收入81663.34億元，比去年同期增長29.5%.繼去年財政收入突破8萬億元后，今年財政收入將邁向10萬億元，這是一個什么概念?也就是說，財政收入每年以20%的速率在增長。而我們國家的GDP增速始終在10%左右，這就是一個問題了。國家財政收入是從GDP當中所“切分”出來的一塊，如果財政收入的增長比GDP增速跑得還快，那么我們就講這是一種“竭澤而漁”的行為。最終政府要吞食惡果，就要傷及到政府征收的稅基和稅本問題。政府是一個非生產(chǎn)性部門，如果政府少收稅，那么這部分資金仍然可以留在生產(chǎn)領(lǐng)域，仍然可以創(chuàng)造社會財富，但是這部分資金如果從生產(chǎn)領(lǐng)域當中游離出來進入非生產(chǎn)領(lǐng)域，更多消耗用于維系國家機器運轉(zhuǎn)的領(lǐng)域，這樣最終則會影響到經(jīng)濟的長遠發(fā)展。現(xiàn)實中相當一部分國家取得的財政收入干什么去了?最典型的是“三公”經(jīng)費，以及養(yǎng)活龐大的公務員隊伍去了。我們的政府體系過于龐大，消耗了我們?nèi)鐣浅６嗟馁Y源。當前學界討論的熱點問題是有關(guān)“國富民窮”的問題，國家、集體、個人在整個社會中產(chǎn)品的收入分配比例當中，國家占有太高的比重，以至于出現(xiàn)什么結(jié)果?普通居民的日子不好過，企業(yè)的日子也不好過，小微型企業(yè)現(xiàn)在遭遇到一個多重生存困境，所以政府現(xiàn)在也開始考慮是不是要結(jié)構(gòu)性減稅的問題了。政府的財政收入和財政支出理應“取之于民、用之于民”，但是財政資金沒有用之于民，政府自己去花掉了。如果把私人部門的生產(chǎn)效率和政府公共部門的生產(chǎn)效率去比較的話，我們認為我們今天消費的公共物品是不是太昂貴了?還有一個問題:預算內(nèi)財政收支比重不高，且財政收支出類型混亂、統(tǒng)計口徑不一。在2008年的全國“兩會”時候一位經(jīng)濟學家當時跟媒體說過，2008年的時候國家財政收入一萬億，到現(xiàn)在上漲得很快，而真正全國人大代表去審議的政府預算報告也僅僅是預算內(nèi)的財政收支數(shù)字，還有一個游離于我們的法規(guī)監(jiān)管之外的龐大財政收入，就是預算外的收入。預算外的收支我們經(jīng)常把它稱之為“第二財政”，其規(guī)模和預算內(nèi)財政收支是相當?shù)模褪歉鱾€政府規(guī)費、政府性基金收入以及各種各樣的政府經(jīng)營性收入，而這部分占到我們所有的財政收入的一半，居然游離于最高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)管。并且我們對這部分資金的量也不知道，也不知道它怎么花的。再有一塊叫所謂“制度外收入”，預算外的收入是法律、法規(guī)明文規(guī)定和許可的，納入財政專戶監(jiān)管，它還是有規(guī)可循、有法可依的。但是更多的是一些沒有明文規(guī)定的制度外收入，就是我們講的政府“三亂”(亂收費，亂罰款，亂攤派)，這一部分的財政數(shù)據(jù)我們更無從知曉了。

2．公共財政收支結(jié)構(gòu)問題

后面我列了一個公共財政收入的大概基本類型:規(guī)范列入法律監(jiān)管渠道的財政收入是稅收和一部分收費，這部分是預算內(nèi)收入。而中央政府性基金收入、預算外資金收入和制度外收入則構(gòu)成了預算外財政收入的主體。大家可以看到相當一部分財政收入都游離于監(jiān)管的預算之外，而正是這部分收入造成了今天各級政府某些官員腐敗、貪污、受賄等等錢權(quán)交易的一系列問題的根源。設(shè)想一下，如果一個政府官員掌握著龐大的一筆資金而又無人監(jiān)督，他該如何使用資金?那么基于人性的弱點和缺乏道德自律的官員他勢必會從事非法勾當、為自己牟利的活動，而且換任何一個人都會去這么做的。后面給大家列了一些表可以看一下，特別是我們在財政收入上面，預算外的收入占比非常大。比如1996年僅預算外資金收入和中央政府性基金收入兩項合計為3893.3億元，相當于預算內(nèi)財政收入的52.6%;2000年預算外資金收入和中央政府性基金收入兩項合計為5991.6億元，相當于預算內(nèi)財政收入的38.8%。還有一個內(nèi)容就是稅收收入。稅收收入應該是所有財政收入當中最為規(guī)范的。我們經(jīng)常講稅收的“三性”:強制性、無償性、法定性。那么，能夠用這“三性”去保障這些收入的有法可依和在一個法定的程序下來運行。但是，更多的是一個非稅收入。非稅收入脫離預算專戶和財政部門的監(jiān)管，造成了今天各個部門很多小金庫的來源，這是財政收入來源這部分。

財政支出主要講的是結(jié)構(gòu)上的問題。財政支出從公共財政的職能角度劃分列了八個方面:(1)公共工程支出;(2)公共教育支出;(3)行政管理支出;(4)社會保險支出;(5)醫(yī)療保健支出;(6)公共支出;(7)公共文化事業(yè)支出;(8)國防支出。反觀一下西方國家，像北歐的一些國家的稅收非常高，但它采取高稅收高福利的做法，所有的政府支出都用于社會保障，醫(yī)療，教育這些民生領(lǐng)域。那么我們看一下我國政府的財政收支結(jié)構(gòu)，也列了一個例子，就是支出方面以2009年為例，行政事業(yè)費12.01%，加國防公共安全24.72%，而教育經(jīng)費、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護四項民生支出合計占31.41%。我們把這些數(shù)據(jù)和西方國家來做一個比較就能看得出來問題所在。

首先我們?nèi)ダ砬逡幌滦姓芾碣M問題，現(xiàn)在已經(jīng)叫做一般公共服務支出。在行政管理費方面，我們國家現(xiàn)在存在著幾個主要的問題:第一，行政管理的支出規(guī)模過大。我國行政管理費不僅絕對規(guī)模過大，而且相對規(guī)模也在擴大。行政管理費占GDP的比重增加過快，行政管理費占財政支出的比重逐年上升。行政管理費增長快于GDP增長，明顯快于財政收入和財政支出的增長，且遠遠快于居民收入的增長。衡量行政管理費規(guī)模有這樣的一個相對指標———行政管理費占GDP比重，一個維系國家機器正常運轉(zhuǎn)的開支究竟應該是一個什么樣的量才是合理合適的。當然和這個國家經(jīng)濟發(fā)展、政府的規(guī)模和政府行使的職能等因素有關(guān)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，要求政府干預解決的社會公共事務也越來越多，政府雇傭的公務員數(shù)量也多，國家機關(guān)規(guī)模相應也要擴大，但是這個指標也應該保持一個合適的比例，可是我們看在改革開放以前，行政管理費占GDP的比重原來是在1.5%左右徘徊，到2000年接近3%了，2000年以后行政管理費的比重明顯偏大了，如果是把行政管理費和占所有財政支出的比重相比的話我們國家相對就更高。1978年的時候中國的行政管理支出比重在所有的財政支出中為4.71%。但是這幾年下來，比如說2000年就發(fā)展到17%，2005年就上升到接近20%，而同期西方國家行政管理支出，我也列了一個OECD的數(shù)據(jù)，這個是1995年的數(shù)據(jù)，西方的主要發(fā)達國家沒有超過10%的，發(fā)展中國家，和我們接近的印度7.2%，我們是近20%。從某種程度上來說我們現(xiàn)在政府的職能轉(zhuǎn)型的問題還是沒有到位的。而且還有一個“官民比”指標，或者比較規(guī)范的稱法叫“財政供養(yǎng)人口”，就是我們國家財政負擔了多少人員。我們把這個指標與歷史上做了一個縱向的比較。如果橫向比較看不出來，因為我們財政收入我們前面說到和西方的財政口徑不一樣，我們的預算外收入和制度外收入這一塊非常模糊。我們就列了一個數(shù)據(jù)，比如說漢朝的時候大概是7934個老百姓養(yǎng)活一個官員，當然封建社會的時候政府承擔的社會事務相對少一些，建國初期的時候到了294∶1，而到這幾年，1978年的時候到50∶1，1997年30∶1，而2005年最新的一個測算是26∶1。即26個老百姓供養(yǎng)一個吃皇糧的，這是我們講從“官民比”這個指標來看也有政府的行政管理費支出是過大的問題。第二點在于行政管理費中用于“三公”支出比重過高。這幾年國內(nèi)媒體經(jīng)常談到“三公消費”的問題，即公務接待(公款吃喝)、公費出國、公車消費。三公消費應該說不是一個新鮮的話題，學界當中在90年代末期進行過測算為9000億，后來這個數(shù)據(jù)被央視的“新聞1+1”節(jié)目再一次披露出來，這個開支占到行政管理費開支的30%。而不是中央政府在它的網(wǎng)站上公布的90多億。有人做了一個形象的比較，9000億能干什么，一年建設(shè)90個上海的磁懸浮，或者是換一個話說就是平均每年我們每個人都要花700塊錢給公務員公款吃喝，公費出國，這是行政管理費的支出情況。我們在歷史上總結(jié)的我們建國以后7次機構(gòu)改革都以失敗告終。精簡膨脹再精簡再膨脹，每一次機構(gòu)改革都沒有成功，為什么?顯然行政管理支出這部分費用壓縮不下來，這也是和我們機構(gòu)改革之間有關(guān)系的，這是一類比較大的問題。

再來看教育民生類支出，我記得在1993年國務院當時頒布了一個中國教育和改革綱要發(fā)展當中提出來在本世紀(指20世紀)末我們的教育財政經(jīng)費要占到GDP的4%，這是1993年政府提出來的口號，迄今為止到現(xiàn)在我們財政教育支出占GDP比重仍然沒有達到4%。甚至最近五年我們還有所下滑。比如2001年的時候，財政教育支出占到3.14%，這個2001年是突破了3%的大關(guān)，到2002年降到2.32%，到2004年降到2.79%，2005年，全國教育支出3951.59億元，占GDP的比例是2.16%。這幾年隨著GDP的增長，反而這個比重相對降低了。從國際比較來看，發(fā)達國家公共教育支出占GDP比重高于發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，比重也越大。1995年公共教育經(jīng)費占GDP的比重世界平均為5.2%，發(fā)達國家為5.5%，發(fā)展中國家為4.6%，最不發(fā)達國家達到3.6%。從結(jié)構(gòu)上來講，我們講結(jié)構(gòu)上基礎(chǔ)教育中等教育高等教育這三塊結(jié)構(gòu)上也是成問題的。我國財政教育支出結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在教育投入在初等、中等、高等三級教育上的分配結(jié)構(gòu)和教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)兩個方面。引用1995年一個數(shù)據(jù)，在縱向的初等、中等、高等三級教育支出分配上，高收入國家為1∶1.5:2.2，中等收入國家為1∶1.2∶2.9，低收入國家為1∶2.7∶12.8，世界平均水平為1∶2.7∶3.0，我國為1∶2.6∶21.6。也就是在高等教育支出比重過大，而基礎(chǔ)教育上投入嚴重不足。一般國家在基礎(chǔ)、中等和高等教育上的財政經(jīng)費投入比例是一個倒金字塔形的，在基礎(chǔ)教育階段投入的比重是最大的，中等教育次之，而高等教育政府的財政投入最少。而我們國家的教育財政支出比重，又是完全反過來的，義務教育階段嚴重投入不足，相反的在高等教育階段政府有大量的財政投入，特別是在“985、211”公辦高校中，反而國家“砸”了非常多的錢，完全是反其道而行之。教育支出結(jié)構(gòu)是成問題的。從教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)來看，我國的教育投入分布很不平衡。東部地區(qū)教育支出要比中西部地區(qū)高得多，東部、中部、西部教育投資呈遞減的梯級分布，且梯次差距日益增大。基礎(chǔ)教育支出嚴重投入不足。

再看財政科研支出這一塊。列舉兩年的數(shù)據(jù)為例，1996年財政科學研究支出為348.6億元，占財政支出比重和占GDP比重分別為4.39%、0.51%，2002年財政科學研究支出為816.22億元，占財政支出比重和占GDP比重分別為3.70%、0.75%。將其與西方國家的科研經(jīng)費支出進行橫向比較發(fā)現(xiàn)我國科研支出依然不足。科研支出占GDP的比例、財政支出的比例和人均科研投入都不高。即使是這些不足的科研經(jīng)費投入究竟有多大比重是真正用于研發(fā)以及產(chǎn)生了多大效益都無從得知。

第四項支出就是財政衛(wèi)生支出，財政衛(wèi)生支出在最近幾年相對以往有所改善。2003年的“非典”期間用于治療非典病人的呼吸機數(shù)量非常有限，農(nóng)村衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)施嚴重匱乏，有限的衛(wèi)生投入也僅僅集中于發(fā)達地區(qū)和大城市。醫(yī)療衛(wèi)生的投入嚴重不足，這里有一個我國公共支出與世界水平的靜態(tài)比較表，無論是從人均衛(wèi)生支出也好，還是衛(wèi)生占GDP的總量也好，中國都是最低的。這幾年盡管我們的絕對總額是在增加，財政用于衛(wèi)生的總支出在增加，但政府在全社會衛(wèi)生事業(yè)支出的比重卻逐年在降低，也就是說個人負擔的費用比重是越來越大的。從1978年到2002年間政府的財政衛(wèi)生投入支出盡管絕對額在增加，但是占GDP的比重和占總財政支出的比重卻在降低。2002年世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計的我國人均政府衛(wèi)生支出水平在191個成員國當中排131位，有限的衛(wèi)生支出中居民個人自掏腰包的比重是非常高的。由于長期以來我們的衛(wèi)生領(lǐng)域投入“欠賬”，導致等一旦遭遇2003年非典危機就無法抵御，整個中國因此被卷入其中，宏觀經(jīng)濟面受到?jīng)_擊非常大。第五個支出是社會保障支出，關(guān)于社會保障支出的主要有以下幾個問題:社會保障支出總量不足;社會保障支出增長緩慢;社會保障支出結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)差異顯著;社會保障基金增值困難、安全隱患。這個具體的數(shù)據(jù)大概說一下:2010年的時候我們國家社會保障支出占GDP的2.28%。這個與同期國家比較，比如說以中等發(fā)達國家為例，中等發(fā)達國家社會保障支出比重是30%，我們是2.28%，社會保障構(gòu)建上嚴重投入不足，今天我們所講的全民享有的、能夠覆蓋13億人口的社會保障體系尚未完全建立起來。

3．公共財政預算管理中的問題

第三個大的問題就是公共財政體制的預算管理當中的問題。比如說，前面已經(jīng)提到了，大量的財政收支都是預算外的收支，各部門自行收支和“小金庫”的失控。而且財政信息的透明度比較低，對財政支出的監(jiān)督軟化而且無從問責。比如說上任的審計署署長李金華在任的時候每年會刮起“審計風暴”，審計的結(jié)果是每個部門都有問題，為什么?這也是某種程度上來講和我們?nèi)舜蟮谋O(jiān)督弱化有關(guān)系。

4．中央與地方財政關(guān)系的問題

一個是前面提到的分稅制問題，再有一個就是中央與地方的職能究竟該怎么樣進行定位?我們經(jīng)常講財權(quán)和事權(quán)相匹配，“做多少事拿多少錢”，這應該是合理的。但是現(xiàn)在存在中央與地方政府責任劃分不甚清晰，事權(quán)和財權(quán)劃分不合理，以及中央與地方的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范的問題。很多轉(zhuǎn)移支付都是專項轉(zhuǎn)移支付而不是一般性的，不是根據(jù)這個特定地區(qū)的財政經(jīng)濟、公共事業(yè)的發(fā)展差異來進行公共事業(yè)的均等化化方式來分配的。

5．財政政策問題

我們國家在幾次經(jīng)濟危機當中都是開始率先實施積極財政政策，當然積極財政政策起到了一定的效果，但是每次積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策是不是真正做到了一個相互配合?各個經(jīng)濟政策之間的效差異和目標方向是不一樣的，在實施財政政策中就會看到“政出多門”和政策“打架”的問題，最終的結(jié)果就是政策之間的效應抵消了。我們不僅要看政府是否把錢花了，還要看政府錢花的花的產(chǎn)出與效果怎么樣。財政支出作為一個宏觀經(jīng)濟的外生變量，有沒有經(jīng)過認真的測算?它帶來的效果究竟是怎么樣的?這個顯然都是一筆糊涂賬。

本文作者：白文杰 單位：紹興文理學院法學院