作者：劉惠林 單位：黑龍江大學(xué)教育學(xué)院

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)速度的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，已迫切需要普及十二年制教育。根據(jù)國際的經(jīng)驗，普及十二年制義務(wù)教育重點與難點都在農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先在農(nóng)村普及十二年制義務(wù)教育。由于工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，接受高中階段教育已成為公民個人發(fā)展的必要條件，農(nóng)村普通高中教育已具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。雖然我國地方政府尚不具備完全承擔(dān)高中教育財政支出的實力，但中央與地方政府整體財力已能夠在普通高中階段實行免費(fèi)的義務(wù)教育。根據(jù)中國國情，普及十二年制義務(wù)教育應(yīng)先從農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)開始，由中央財政與省級財政重點支持這些地區(qū)普通高中的發(fā)展，待時機(jī)成熟再從立法的角度規(guī)定義務(wù)教育由九年延長到十二年。這對實現(xiàn)社會公平和正義具有極大的意義，因此我們可以將農(nóng)村普通高中教育視為公共產(chǎn)品。農(nóng)村高中階段職業(yè)教育對于解決“三農(nóng)”問題意義重大，在工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，具有不可替代的作用。它一方面培養(yǎng)學(xué)生專業(yè)知識和專業(yè)技能，另一方面?zhèn)魇谄胀ㄎ幕R，提高了農(nóng)民的基本素質(zhì)和職業(yè)能力。從某種意義上說，發(fā)展農(nóng)村高中階段職業(yè)教育比發(fā)展農(nóng)村普通高中教育更為迫切，難度更大，需要政府更多的財政投入。因此，農(nóng)村高中階段職業(yè)教育是更接近于公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，各級政府對于發(fā)展農(nóng)村高中階段職業(yè)教育具有不可推卸的責(zé)任。

農(nóng)村教育財政的基本任務(wù)

（一）保證農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的充足供給《國家中長期教育發(fā)展和改革規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確指出，要推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，消除城鄉(xiāng)間、區(qū)域間義務(wù)教育均衡發(fā)展問題。農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)間、不同區(qū)域間農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。因此，要重視農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的底線均衡，使之成為農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。底線均衡的“底線”，是指水平、程度、價值等的最低合格標(biāo)準(zhǔn)；“均衡”，是指以這樣的標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造的平等、公平、平衡樣態(tài)，應(yīng)使農(nóng)村教育的各類學(xué)校達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)。保證農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的充足供給，是達(dá)到這一目標(biāo)的前提。

（二）公平配置農(nóng)村教育資源公平配置農(nóng)村教育資源的目的是實現(xiàn)教育公平，教育公平包括：起點公平、過程公平、結(jié)果公平。現(xiàn)階段我國教育公平的主要目標(biāo)是實現(xiàn)教育機(jī)會均等。政府應(yīng)保證每一名適齡青少年兒童都有同等的入學(xué)機(jī)會，實現(xiàn)教育公平是政府的責(zé)任。公平配置農(nóng)村教育資源有三層含義：第一層含義是政府要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，使農(nóng)村兒童享有與城市兒童相同的教學(xué)條件；第二層含義是實現(xiàn)不同農(nóng)村地區(qū)間教育資源的均衡配置，使不同農(nóng)村地區(qū)的少年兒童都享有大致相等的教學(xué)條件；第三層含義是不同農(nóng)村學(xué)校教育資源分配的大致均衡，包括師資、設(shè)備、生均經(jīng)費(fèi)的大致均衡。實現(xiàn)教育資源配置均衡的基礎(chǔ)是教育財力分配的均衡，即實現(xiàn)不同地區(qū)人均義務(wù)教育支出或生均教育支出的均等化。實現(xiàn)農(nóng)村教育資源的公平配置，高層次政府比低層次政府負(fù)有更大的責(zé)任，特別是高層次政府的財政實力高于低層次政府的情況下，高層次政府可以在更大的范圍內(nèi)推進(jìn)教育均衡化，充分考慮教育資源在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、學(xué)校間的均衡配置。

（三）有效使用農(nóng)村教育資源在教育資源恒定的情況下，提高教育資源的使用效率成為教育資源配置的重要問題。提高農(nóng)村教育資源的使用效率，主要有三個途徑：首先，要實現(xiàn)師資的優(yōu)化組合，提高教師的專業(yè)能力；其次，要按照國家規(guī)定開齊規(guī)定科目，開滿規(guī)定科目，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展；第三，提高教學(xué)效率，包括降低學(xué)生的流失率、重讀率，提高考試及格率，避免教學(xué)進(jìn)程過慢或過長。第四，提高教學(xué)設(shè)備的使用效率，注意教學(xué)設(shè)備的適用性，教學(xué)設(shè)備過于超前與落后都會降低教育資源的使用效率。

中央和省級財政要成為農(nóng)村教育財政供給的主體

1994年開始施行的分稅制改革，使中央財政掌握了主要的財力，而地方政府則承擔(dān)了主要的財政支出責(zé)任，縣級政府承擔(dān)了農(nóng)村教育發(fā)展的主要責(zé)任。根據(jù)世界各國發(fā)展經(jīng)驗，隨著教育現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，生均教育經(jīng)費(fèi)要不斷增長，教育經(jīng)費(fèi)總支出不斷增大，教育經(jīng)費(fèi)實際需求與地方政府有限財力之間的矛盾越來越大。加上其他公共項目支出的增加，地方政府公共支出的財政負(fù)擔(dān)越來越重，甚至變得難以負(fù)擔(dān)。由于不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和可支配財力存在著很大差距，提供教育服務(wù)的能力也存在著巨大的差距，從2006年起，我國建立了中央和地方分項目按比例分擔(dān)的農(nóng)村教育義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。實施這一新機(jī)制是為了解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給主體層次過低的問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。但從目前新機(jī)制實施情況來看，離此預(yù)定目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，主要原因在于縣級政府仍然是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入主體。按照新機(jī)制的分工，縣級財政仍然負(fù)責(zé)農(nóng)村教師的工資。在教育事業(yè)費(fèi)支出中，教師工資是主要的部分，由縣級財政承擔(dān)教師工資，表明農(nóng)村教師經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)重心過低的問題并沒有得到解決。2009年我國義務(wù)教育階段，教育事業(yè)費(fèi)總額為7018.25億元，人員支出為5010.45億元，其中農(nóng)村義務(wù)教育階段教育事業(yè)費(fèi)為4294.52億元，人員支出為3142.25億元。據(jù)統(tǒng)計，從2006年—2010年全國財政已累計安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金4588億元，其中中央財政負(fù)責(zé)2510億元，地方財政負(fù)責(zé)2078億元，中央財政五年間平均每年安排義務(wù)教育資金502億元，只占2009年全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出總額的11.39%。從以上分析可以看出，縣級政府仍然是我國義務(wù)教育支出的主體。在現(xiàn)有財政體制下，縣級財政難以承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村教育的主要財政責(zé)任，應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村教育財政體制。

（一）中央財政與省級財政在農(nóng)村教育財政體制中應(yīng)占主體地位縱觀世界各國，多數(shù)國家中央財政和省級財政是農(nóng)村教育財政的主體。我國中西部地區(qū)的大多數(shù)縣域，存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、缺乏支柱產(chǎn)業(yè)、財政支出多、缺乏有效的可支配財力的問題，縣級政府難以承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村教育的財政責(zé)任。如果財力雄厚的中央政府與省級政府不承擔(dān)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)開支的更大份額，勢必影響我國農(nóng)村教育的發(fā)展，繼續(xù)拉大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的差距，造成新的更大的教育不公平。我國中央和省級政府均已具備承擔(dān)農(nóng)村教育財政經(jīng)費(fèi)供給的實力，加上農(nóng)村義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，應(yīng)該由中央財政和省級財政提供大部分經(jīng)費(fèi)；農(nóng)村普通高中教育和高中階段職業(yè)教育也十分接近公共產(chǎn)品，中央財政與省級財政也應(yīng)負(fù)責(zé)提供主要財政經(jīng)費(fèi)。