本文作者：張巍 王恒昕 單位：哈爾濱師范大學(xué)學(xué)生工作處 哈爾濱師范大學(xué)人文社會科學(xué)工作處

一、公眾參與地方行政立法的相關(guān)概念

（一）行政立法

行政立法是一個(gè)學(xué)理上的概念，而并非法律上的專門術(shù)語。所謂行政立法，從動態(tài)的層面上說是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動；靜態(tài)意義上，行政立法主要是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章。行政立法的主體是國家行政機(jī)關(guān)，行政立法要在法律規(guī)定的權(quán)限和范圍內(nèi)進(jìn)行，其法律效力要低于憲法和法律。

（二）地方行政立法

相對于中央行政立法而言，地方行政立法指的是有權(quán)限的地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按照法定程序制定行政規(guī)章的活動及其結(jié)果。地方行政立法是構(gòu)成國家立法體系的重要組成部分，根據(jù)《立法法》中對于地方行政立法的有關(guān)規(guī)定指出，有立法權(quán)限的地方行政機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府和作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府。其主體不僅包括較大市以上的地方人大及其常委會，還包括較大的市以上的人民政府。

（三）公眾參與地方行政立法

公眾參與地方行政立法是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定本轄區(qū)行政法律規(guī)范時(shí)，政府公開相關(guān)立法信息，社會公眾在獲得這些信息后自愿平等地參與到地方政府立法活動中，通過與地方政府的交流互動從而對地方行政立法活動產(chǎn)生影響的行為。公眾參與地方行政立法是社會公眾與地方政府互動決定地方行政立法的過程。公眾參與地方行政立法中的公眾，不僅指的是排除了通過制度安排進(jìn)入到公共機(jī)關(guān)而成為權(quán)力行使者，參與地方行政立法活動的專家和學(xué)者以外的自然人，還包括法人組織。這些非政府組織在地方立法的活動中起到了越來越大的作用。

二、公眾參與地方行政立法的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)原則

人民主權(quán)從字面上理解為人民擁有的國家權(quán)力。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”黨的十三大報(bào)告指出“社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，是人民當(dāng)家作主”。關(guān)于人民主權(quán)的問題，在不同的國家有著不同的規(guī)定，公眾參與行政立法是人民主權(quán)原則在行政法領(lǐng)域中的延伸，是保證行政立法合法性的重要條件。地方行政立法中的公眾參與凸顯了人民當(dāng)家作主的地位，提高了行政立法的民主化、合法化和科學(xué)化。

（二）行政法學(xué)中的“控權(quán)論”思想

有權(quán)力的存在，就有權(quán)力被濫用的可能性。所以，權(quán)力需要控制。“控權(quán)論”的基本思想是行政法在調(diào)整行政主體與行政相對人的關(guān)系時(shí)，其重點(diǎn)是控制行政主體的權(quán)力，保護(hù)行政相對人權(quán)益免受行政權(quán)力濫用的侵害。而行政立法權(quán)作為行政權(quán)力中最為特殊的一種權(quán)力更應(yīng)該加以控制。對行政權(quán)力的控制，一方面政府要接受立法機(jī)關(guān)的委任立法權(quán)，并且在立法過程中擁有自由裁量權(quán)。另一方面立法機(jī)關(guān)要對行政機(jī)關(guān)立法進(jìn)行控制，社會也要對政府的自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。公眾監(jiān)督行政立法就要參與到行政立法過程之中。行政法權(quán)作為控制和規(guī)范行政權(quán)力的專門法律，必須要得到有效的規(guī)制，否則，由其產(chǎn)生的法規(guī)和規(guī)范的合法性就會受到懷疑甚至是否定。另外，行政立法中的行政機(jī)關(guān)也必須要在同公民進(jìn)行廣泛討論，接受民意的情況下進(jìn)行行政立法。只有廣泛的聽取民意，才能增強(qiáng)行政立法的合法性和可行性。

（三）正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則是指“行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等”。只有程序正義才能出現(xiàn)公正的結(jié)果。公眾有表達(dá)自身利益和愿望、參與立法過程或是影響立法結(jié)果等通過合理的途徑參與立法活動的權(quán)利。所以行政立法活動要公開化和透明化，允許公眾自由平等的參與到行政立法活動中來。只有這樣才能夠使行政立法的結(jié)果得到公眾的認(rèn)可并自覺的遵守，提高行政法律法規(guī)的可執(zhí)行度。

三、公眾參與地方行政立法的重要意義

隨著我國社會主義法制體系的不斷完善，立法質(zhì)量的提高問題越來越受到重視。公眾可以通過各種途徑和方式參與到行政立法的過程中來，使立法質(zhì)量得到了提高，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律制度的科學(xué)性和合理性。這種讓公眾參與到地方行政立法中來的舉措，充分體現(xiàn)了人民的民主權(quán)利，得到了各級立法機(jī)關(guān)的普遍認(rèn)同，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）是實(shí)現(xiàn)依法治國，保障地方行政立法科學(xué)性和可行性的重要途徑

依法治國是社會主義現(xiàn)代化法治國家治國的基本方略，是社會文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志，是一切國家機(jī)關(guān)所不能違背的基本原則。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，所以國家法律的制定要充分表達(dá)人民的意愿，規(guī)章的建立要給予公眾表達(dá)自己意愿的各種渠道，充分考慮不同群體的利益要求，廣泛征求社會各階層和群體的意見和建議，使公眾感受到自己是國家的主人，是法律規(guī)范制定的主體。由于立法的結(jié)果是征求了社會不同階層的意見和建議，由此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的立法是符合公眾的需要的，所以這才能夠使公眾更加的信服，也會因此而更加自覺的遵守和執(zhí)行。公眾參與地方行政立法同時(shí)也為行政立法的科學(xué)性，合理性和可行性提供了依據(jù)和保障。由于行政立法過程征得了社會公眾的意愿和要求，體現(xiàn)了公眾參與權(quán)力，所以，在總結(jié)和歸納群眾意愿基礎(chǔ)之上建立的法律法規(guī)必然會得到公眾的信任和支持，從而獲得其應(yīng)有的權(quán)威性。這樣才能夠在執(zhí)法的過程中得到公眾的擁護(hù)和支持，由此提高法律法規(guī)的科學(xué)性和可行性。如果在行政立法的過程中不征求群眾的意愿和要求，那么，地方行政立法的過程中就很可能由于本位利益的考慮或者是受到立法工作人員個(gè)人的好惡而出現(xiàn)偏差，從而造成行政立法信息的片面性和信息失真，最終影響到地方行政立法的科學(xué)性。所以，在地方行政立法過程中離不開公眾參與。強(qiáng)調(diào)公眾參與地方行政立法，會調(diào)動廣大群眾參與行政立法過程，使立法結(jié)果內(nèi)化于自己的頭腦中，并提高遵紀(jì)守法的自覺性和積極性，也提高了地方行政立法的實(shí)施效果。只有廣泛的聽取民意，保障公眾的參與權(quán)，公正公開的立法，才能夠創(chuàng)造出使公眾普遍認(rèn)同和接受的地方行政法律法規(guī)。所以，公眾參與地方行政立法，是依法治國，提高地方行政立法科學(xué)性和可行性的重要途徑。