作者：李曉園 單位：江西師范大學商學院

一、問題的提出

公共服務能力是指以政府為主體的公共組織在既定的國家憲政體制內，通過制定和執(zhí)行品質優(yōu)良、積極而有效的公共政策，最大可能地汲取和運用各種資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，滿足公眾公共需求，完成政府公共服務職能規(guī)范的目標和任務的能力。從21世紀特別是十七大以來，黨和政府加大了公共服務的投入，改善了人民生產與生活條件。以水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)全社會固定資產投資(億元)為例，2003年至2010年年增長率達28．2%。但毋庸置疑的是，我國基礎設施投資仍存在明顯的高投入低產出現(xiàn)象。近年來，我國干旱災害頻次增加、范圍不斷擴大。近些年來，中小河流洪澇災害損失占全國洪澇災害損失的70%～80%。由于歷史原因，三分之二的中小河流達不到規(guī)定的防洪標準[1]。如何提高公共服務能力，實現(xiàn)高投入高產出，優(yōu)化公共服務質量，更好地滿足公民和社會的需求，是今后公共管理界必須著力破解的難題。中央蘇區(qū)亦稱“中央革命根據(jù)地”，是指在1929年至1934年土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨在贛南、閩西和粵北建立的革命根據(jù)地，是全國13塊革命根據(jù)地中面積最大、人口最多的一塊。截止到2011年8月30日，中央黨史研究室確認全國共有42個中央蘇區(qū)縣，其中福建省22個，江西省13個，廣東省7個。該區(qū)域總面積9．96萬平方公里，占閩粵贛三省總面積的21．33%，2009年總人口1814．58萬，占三省總人口的10．25%。中央蘇區(qū)縣均位于贛粵閩三省交界的“東南丘陵”地區(qū)，城市化水平較低，2009年僅為27．8%，低于江西全省的43．2%、福建全省的51．4%和廣東全省的63．4%，也低于全國的46．6%[2]。水利是農業(yè)的命脈，具有很強的公2012年第2期益性、基礎性、戰(zhàn)略性，在經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生產生活中具有舉足輕重的地位。2011年1月中共中央、國務院發(fā)布關于加快水利改革發(fā)展的決定，提出把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務。因此本文以DEA方法，對江西原中央蘇區(qū)13縣水利基礎設施投資效率進行分析，從公共服務能力建設角度，提出提升基礎設施的投資效率的建議。

二、投資效率分析

(一)數(shù)據(jù)包絡分析法及在本研究中運用的可行性

數(shù)據(jù)包絡分析(DEA)是一個對多投入、多產出的多個決策單元效率的評價方法，其通過借助已有數(shù)據(jù)，構建有效前沿面，并將各決策單元變量與所構建的有效前沿面進行對比，從而識別低效率決策單元(DecisionMak-ingUnit)，并給出其相對效率值，因此是一種以相對效果概念為核心的效率評價方法。其特點是適合評價多輸入、多輸出指標的決策單元相對有效性，并且無需考慮輸入輸出指標的單位量綱問題。DEA分析法在實際中被廣泛運用，特別是在對非純盈利的公共服務部門評價方面，被認為是一種非常有效的方法[3](P3)。DEA分析法不僅廣泛應用于銀行、城市、高校等多方面投資效率評價，近幾年我國學者也將其應用于政府公共服務、基礎設施等效率評價，得到了更為客觀的結論，通過評價各個決策單元的效率，為管理部門提供許多有價值的管理信息。目前，雖然在水利設施投資效率中運用DEA方法進行研究的文獻尚不多見，但DEA分析法對水利設施投資效率研究，具有很好的適用性及可行性。就DEA方法本身而言，可分為投入導向模型和產出導向模型兩種效率評價方法，前者以現(xiàn)有產出情況下是否是最小投入為判斷前沿面的標準，后者是以現(xiàn)有投入情況下產出是否最大為判斷前沿面的標準。水利設施建設以政府投資為主，本文從產出的角度進行研究，也即從在政府水利設施投入不變的情況下，如何使水利設施產出效益最大化方面來評價水利設施投資效率。DEA分析法還可依據(jù)是否引入可變規(guī)模報酬的假定，分為不變規(guī)模報酬(CRS)方法和可變規(guī)模報酬(VRS)方法。其中VRS方法，可以將CRS方法中的技術效率進一步分解為純技術效率和規(guī)模效率，對于公共服務提供規(guī)模不足的中國而言，顯然VRS方法更為適合。

(二)指標的選取與數(shù)據(jù)來源

一般來講，DEA分析法投入產出指標的選取應當符合三個要求:首先是所選取的指標既要能夠滿足評價要求，還要客觀反映評價對象效率的水平;其次是從技術上應該避免投入(產出)集內部之間具有相關性;最后是要考慮指標的重要性和易獲得性。對原中央蘇區(qū)縣水利設施進行效率評價，其本質內涵在于考察各地在利用人力、財力、物力的投入，獲取更好的水利基礎狀況和質量方面的相對效率。水利設施既服務于農業(yè)生產(主要是防洪抗旱)，也有服務于農村生活用水和水土保持，保護生態(tài)環(huán)境之功效，但是基于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文主要分析水利基礎設施服務于農業(yè)生產的效率。基于此，本報告選取4個指標來評價原中央蘇區(qū)縣的水利基礎設施所提供的公共服務效率，其中投入指標2個，為水利基礎設施投資和人力資源;產出指標3個，為本年度灌溉面積、有效灌溉面積和旱澇保收面積。

1．投入指標水利基礎設施投資是投入指標之一。目前水利建設資金主要來源于中央政府和省級政府，縣級財政安排很少，民營經(jīng)濟參與較少，因此本文基礎設施投資是指中央和省級財政轉移支付的資金，數(shù)據(jù)源于江西省水利廳。人力資源是第一資源，因此水利部門職工人數(shù)也是重要的水利建設投入指標。江西省水利廳自2009年開始編制“十二五”水利人才規(guī)劃，對全省水利人才進行了自下而上的統(tǒng)計登記工作，本文人力資源數(shù)據(jù)源于各縣水利部門統(tǒng)計上報資料。

2．產出指標水利基礎設施的直接產出物有很多，既包括水庫總量數(shù)、水庫庫容量，也包括裝機總容量和固定機電排灌站數(shù)、噴滴灌裝機容量、已配套機電井眼數(shù)等。但是，這些產出物的作用最終還是體現(xiàn)于服務農業(yè)生產。因此，本文將本年度灌溉面積、有效灌溉面積和旱澇保收面積作為水利基礎設施建設產出指標，這三個指標數(shù)據(jù)來源于江西省2011年的統(tǒng)計年鑒和中華人民共和國水利部資料。根據(jù)所選指標，截取了2009年和2010年原中央蘇區(qū)縣水利基礎設施的投入和產出的相關數(shù)據(jù)，如表1所示:

(三)DEA分析估算結果描述性統(tǒng)計分析本文從產出的角度(投入不變的情況下，如何使產出最大化)，運用DEAP－2．1軟件，采用規(guī)模報酬可變(VRS)的方法對表1中的數(shù)據(jù)進行計算，得到原中央蘇區(qū)水利基礎設施效率評價結果，如表2所示。

1．水利基礎設施綜合效率分析從表2可知，2010年江西省原中央蘇區(qū)縣水利基礎設施綜合效率整體較高，其均值為0．836。這與我國長期以來對原中央蘇區(qū)水利基礎設施建設方面進行的大量投資，形成較好的基礎分不開。但是13個原中央蘇區(qū)縣中，只有會昌縣、瑞金市兩個縣(市)達到了綜合效率最優(yōu)(DEA有效)，即這些縣(市)達到了最佳的成本與產量，收益與產量的狀態(tài)。上猶、寧都縣效率也較高，這可能與這些縣財力狀況相對雄厚，水利設施基礎較好，水利設施的建設與維護成本相對較低，以及政府公共服務能力較強有關。但是，黎川縣效率相對較低，這可能與該縣水利職工人數(shù)多，人力成本高有關。在13個縣中，該縣無論從水利設施投資和各項灌溉面積指標來看均處于中等及偏下狀態(tài)，但職工人數(shù)卻高居榜首。