作者：鐘艷君 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權(quán)利和權(quán)力、義務(wù)等多方面的基本內(nèi)容，其隨著社會(huì)生活的發(fā)展會(huì)發(fā)生一定的變移。而現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)行政的發(fā)展貫穿于社會(huì)生活的眾多領(lǐng)域，其在教育領(lǐng)域的發(fā)展必然就會(huì)對(duì)傳統(tǒng)教育行政主體觀產(chǎn)生相應(yīng)的影響，本文擬對(duì)這一問(wèn)題作些分析和探討。

一、社會(huì)行政的由來(lái)

社會(huì)行政范疇的產(chǎn)生，總體上是因?yàn)椴粩喑砷L(zhǎng)的市民社會(huì)與政治國(guó)家的分化、對(duì)立和互動(dòng)發(fā)展，形成了私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域、特殊利益和普遍利益、個(gè)體權(quán)利和公共權(quán)力的分野、沖突與整合，促進(jìn)了社會(huì)公共組織的生成與發(fā)展。一般認(rèn)為，英國(guó)1834年頒布的“新濟(jì)貧法”在推動(dòng)社會(huì)行政問(wèn)世并逐漸興起的歷史中掀開了最早的一頁(yè)1。隨后，西方社會(huì)的理論界又通過(guò)對(duì)“福利應(yīng)該是針對(duì)部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過(guò)對(duì)這樣一個(gè)自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價(jià)值判斷，逐漸形成了當(dāng)今西方的“社會(huì)行政”概念，即從簡(jiǎn)單的公共與私人領(lǐng)域的大分法，從簡(jiǎn)單的政府部門與非政府部門的關(guān)系推展到個(gè)人參與到公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會(huì)弱勢(shì)群體的需要同公民參與及社會(huì)整和加以聯(lián)系2。一般而言，行政指的是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)，運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力，通過(guò)組織、實(shí)施、監(jiān)督等各項(xiàng)手段對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的各項(xiàng)活動(dòng)的總稱。具體理論上，又存在著公共行政、國(guó)家行政、社會(huì)行政等諸多概念，社會(huì)行政屬于公共行政的范疇，公共行政指的是由一定的組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)，國(guó)家行政是我國(guó)傳統(tǒng)行政法中所規(guī)范的行政，即由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家所實(shí)施的行政行為，國(guó)家行政是歷史的產(chǎn)物，是“全能政府”的體現(xiàn)，但實(shí)踐證明，政府并非全能，對(duì)于日趨復(fù)雜而細(xì)致的當(dāng)代社會(huì)生活中的各項(xiàng)管理活動(dòng)，政府更是沒(méi)必要，也無(wú)法一一對(duì)其進(jìn)行壟斷，有一部分社會(huì)管理事務(wù)可以從行政機(jī)關(guān)分離出去，按照法律的規(guī)定授權(quán)給有公共管理職能的社會(huì)組織，甚至是私營(yíng)性質(zhì)的組織，進(jìn)行規(guī)范化的管理，這時(shí)就出現(xiàn)了社會(huì)行政。社會(huì)行政比一般意義上的行政更側(cè)重于社會(huì)發(fā)展中各種社會(huì)問(wèn)題的解決，同時(shí)社會(huì)行政的出現(xiàn)使社會(huì)公共行政的范圍擴(kuò)大，不再局限于國(guó)家行政。

我國(guó)社會(huì)行政的興起時(shí)間并不長(zhǎng)，有其特定的時(shí)代背景。一般認(rèn)為，社會(huì)行政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下能得到廣泛發(fā)展，一個(gè)普遍認(rèn)可的解釋是，出現(xiàn)了第二種市場(chǎng)失靈和政府失靈。通常意義上的政府失靈，指的是政府在提供私人物品上的職能失靈。而市場(chǎng)失靈則通常是指市場(chǎng)機(jī)制在提供公共物品上的失靈。于是公益靠政府、私益靠市場(chǎng)便成了共識(shí)。這種意義上的政府失靈與市場(chǎng)失靈是互為解決的，即市場(chǎng)失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場(chǎng)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種政府失靈與市場(chǎng)失靈互為解決的體制出現(xiàn)了問(wèn)題，出現(xiàn)了第二種市場(chǎng)失靈和政府失靈。所謂第二種市場(chǎng)失靈指的是：市場(chǎng)不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時(shí)也有一些功能缺陷。例如，由于信息不對(duì)稱，消費(fèi)者無(wú)法有效識(shí)別商品品質(zhì)，于是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)就成了一個(gè)單靠市場(chǎng)交換不能解決的問(wèn)題，需要有“消協(xié)”之類的組織存在。另一方面，政府不僅在從事競(jìng)爭(zhēng)性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈，在公共事務(wù)方面也有失靈之處。例如，由于利益表達(dá)機(jī)制不健全，政府所形成的社會(huì)政策有時(shí)不能很好地滿足處于社會(huì)邊緣的困難群體以及其他特殊群體的需要1。于是社會(huì)行政的主體便與政府、企業(yè)等一起構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)。我國(guó)社會(huì)行政的起源并不是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的反應(yīng)，是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題的反應(yīng)，如對(duì)民主、自由、人權(quán)的渴望，對(duì)腐敗和濫用權(quán)力的抵制，對(duì)官僚主義和效率低下的反省。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益主體日益多元化，維護(hù)不同群體的利益不能僅靠政府，需要建立相應(yīng)的社會(huì)組織。當(dāng)社會(huì)利益主體發(fā)展得足夠強(qiáng)大，而政府在轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中不斷分權(quán)，二者結(jié)合促使國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的重構(gòu)，社會(huì)行政就此有了巨大的發(fā)展空間。

二、教育行政主體觀的基本內(nèi)容

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權(quán)利和權(quán)力、義務(wù)等多方面的基本內(nèi)容，筆者擬就本文以下將討論的本體、資格及權(quán)利三個(gè)方面的內(nèi)容做一簡(jiǎn)單闡述。所謂教育行政主體的本體觀，簡(jiǎn)言之，是指人們對(duì)教育行政主體應(yīng)該是誰(shuí)、不能是誰(shuí)的看法。在早期，國(guó)家完全依靠政府來(lái)管理行政事務(wù)，因而早期的行政主體理論都把行政主體俠義地界定為政府機(jī)關(guān)，斷定除此而外的組織都不允許充當(dāng)行政主體。我國(guó)在改革開發(fā)以前，包括改革開發(fā)之初，國(guó)家與社會(huì)生活深受這種本體觀的影響，也完全使用“教育行政機(jī)關(guān)”概念來(lái)表征教育行政主體。20世紀(jì)八十年代以后，以“黑堡宣言”為標(biāo)志，西方行政學(xué)確立了由傳統(tǒng)行政學(xué)向公共行政學(xué)轉(zhuǎn)向的發(fā)展方向，越來(lái)越多的學(xué)者基于國(guó)家與社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列新現(xiàn)象，開始傾向于將行政活動(dòng)看作是相關(guān)主體在國(guó)家領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域兩個(gè)領(lǐng)域里的管理活動(dòng)，這在理論上為徹底突破傳統(tǒng)的行政主體本體觀鋪平了道路：人們對(duì)“教育行政主體應(yīng)該是誰(shuí)”這一問(wèn)題的答案，有了新的思考和選擇的可能。

所謂教育行政主體的資格觀，是指人們對(duì)教育行政主體資格條件的看法。而資格條件是指一個(gè)組織在通向合法享有和行使教育行政權(quán)力的道理上所必須具備的法律條件，即合法身份。當(dāng)教育行政主體只能是由行政機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任時(shí)，法律一般不需要對(duì)此予以特別關(guān)心并作出專門規(guī)定，通常情況下援引憲法的相關(guān)規(guī)定就足夠了。可是，當(dāng)非行政機(jī)關(guān)也被允許擔(dān)當(dāng)教育行政主體時(shí)，情況就變得復(fù)雜多了。這時(shí)，法律就不能不對(duì)非行政機(jī)關(guān)組織擔(dān)當(dāng)行政主體的條件、范圍、實(shí)效、責(zé)任等問(wèn)題作出明確、具體、細(xì)致的規(guī)定。鑒于行政主體擇入范圍擴(kuò)大是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過(guò)程，大多數(shù)國(guó)家在行政主體資格觀方面實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不完善到逐漸完善的建立過(guò)程，反映在立法上，就是要通過(guò)嚴(yán)密的《行政組織法》及其他具體法律法規(guī)，對(duì)行政主體的資格獲得規(guī)定嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)要件與程序要件，以高度體現(xiàn)“不是授予的，就是僭取的”的法治原則。行政職能和公權(quán)力的排他性使得行政主體本來(lái)就享有超越其他社會(huì)主體的壟斷地位，而傳統(tǒng)的教育行政主體觀受“利維坦主義”1的影響，歷來(lái)對(duì)行政主體的權(quán)利（力）配置持寧重毋輕的強(qiáng)硬立場(chǎng)。正是這種允許行政主體對(duì)社會(huì)施展過(guò)于強(qiáng)大的支配功能的理念，在行政實(shí)踐中豪無(wú)懸念地帶來(lái)行政壟斷、行政侵權(quán)、行政腐敗、行政成本高居不下等弊端。教育行政權(quán)作為政治國(guó)家權(quán)力的一個(gè)組成部分，它同樣源于人民主權(quán)和公民權(quán)利，按照盧梭等人的解釋，它是通過(guò)社會(huì)契約形成公意進(jìn)而轉(zhuǎn)化為權(quán)力這種公共產(chǎn)品的。所以，如果過(guò)度配置教育行政主體的權(quán)利（力），卻不設(shè)置相應(yīng)的約束條件，也不注重依照程序去行使，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重?fù)p害教育行政活動(dòng)的公平正義性，使教育行政活動(dòng)還未實(shí)施即已在倫理上遭受行政相對(duì)方的懷疑和社會(huì)的否定性評(píng)價(jià)。因此，新教育行政主體的權(quán)利觀將“義務(wù)”的概念引入并置于重要的地位來(lái)考慮。其認(rèn)為，教育行政主體一旦獲得一系列法定權(quán)利（力），即同時(shí)負(fù)有相應(yīng)的法定義務(wù)，有責(zé)任保障相關(guān)權(quán)利主體通過(guò)相對(duì)受動(dòng)的作為與不作為的方式在教育領(lǐng)域獲得其應(yīng)該獲得的利益，否則它自身需要承擔(dān)不利后果。