作者：李月梅 彭衛(wèi)紅 單位：北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

一國林業(yè)發(fā)展對生態(tài)建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義毋容置疑。而林業(yè)項目的弱質(zhì)性和巨大的外部正效應(yīng)決定了林業(yè)建設(shè)和發(fā)展與政府和公共財政有著密不可分的聯(lián)系。從林業(yè)性質(zhì)與定位、當(dāng)代中國林業(yè)所處的歷史階段及國外經(jīng)驗來看,對林業(yè)加大扶持、增加投入、促進(jìn)發(fā)展是一個必須高度重視的重大戰(zhàn)略問題。但是林業(yè)項目基礎(chǔ)條件千差萬別,經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林項目定位不同,國家必須對相關(guān)項目實施差別投入制度。本文正是基于上述觀點,進(jìn)行了林業(yè)項目財政投入差別制度的設(shè)計研究。

一、林業(yè)項目差別財政扶持制度設(shè)計的必要性

近些年來,隨著公共財政制度的逐步建立,我國政府在生態(tài)環(huán)境改善與建設(shè)等方面已經(jīng)做出了很大的努力,但是政府對林業(yè)投入尚存在很多問題。目前,林業(yè)投入不足已經(jīng)成為我國林業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高的最大障礙。而隨著林業(yè)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,林業(yè)生態(tài)建設(shè)的資金需求會進(jìn)一步加大,也使得建設(shè)任務(wù)與可供資金的矛盾進(jìn)一步加劇。因此,有必要建立林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長效投入機(jī)制,解決政府林業(yè)投入與林業(yè)實際需求不足的矛盾。但由于不同的林業(yè)項目其基礎(chǔ)條件差別很大,根據(jù)林業(yè)項目的不同效益進(jìn)行林業(yè)財政投入差別制度設(shè)計是建立林業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效投入機(jī)制的重要選擇之一。設(shè)計財政投入差別制度的基本原理就是依據(jù)工程和項目的不同條件和貢獻(xiàn),在財政補(bǔ)貼和扶持上區(qū)別對待,力求公正和公平。林業(yè)財政投入差別制度設(shè)計主要是針對目前我國林業(yè)財政領(lǐng)域存在的問題而設(shè)計的,該制度的設(shè)計希望能解決以下問題:

(一)林業(yè)項目的評價問題

對林業(yè)項目的客觀評價是建立林業(yè)補(bǔ)償制度的前提和基礎(chǔ)。林業(yè)項目的性質(zhì)各異,如商品林和生態(tài)林的區(qū)別,而且林業(yè)是多效益行業(yè),其對社會的貢獻(xiàn)更多地體現(xiàn)在社會和生態(tài)效益上,即無論是生態(tài)林還是商品林,都能同時帶來生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益,只是三者的程度不同而已。我國現(xiàn)行林業(yè)財政政策沒有將森林資源、生態(tài)環(huán)境很好地納入會計核算體系。然而從原理上來說財政投入補(bǔ)償?shù)膽?yīng)該是生態(tài)效益和社會效益。如果單純地認(rèn)為生態(tài)林就應(yīng)該大力扶持,商品林就應(yīng)該自身努力發(fā)展,或者不考慮各項目的基礎(chǔ)條件差異,制度就未免偏頗。本研究的目的是在建立一套林業(yè)項目的評價體系,能夠?qū)Σ煌再|(zhì)和條件的林業(yè)項目進(jìn)行客觀的定性和定量評價的基礎(chǔ)上,依據(jù)林業(yè)項目的生態(tài)效益和社會效益進(jìn)行財政投入和補(bǔ)償,實行林業(yè)項目差別財政扶持制度,以求盡量做到公正和公平。

(二)目前財政傾斜的公平問題

我國政府出臺的大部分優(yōu)惠扶持政策只是針對國有林區(qū)和林場等國有林業(yè)經(jīng)營者,沒有覆蓋到集體、個體林業(yè)經(jīng)營者。這實際上形成了一個不公平競爭的林業(yè)發(fā)展環(huán)境。也就是說我國各級財政更多的時候考慮的是林業(yè)經(jīng)營主體的性質(zhì),而沒有考慮項目貢獻(xiàn)問題。這和我國多年實行計劃經(jīng)濟(jì)有關(guān),我們希望通過該制度的設(shè)計,能使各級政府在實施林業(yè)財政政策時能夠淡化補(bǔ)貼對象的性質(zhì),而更多關(guān)注林業(yè)項目對生態(tài)、社會的貢獻(xiàn)度,以實現(xiàn)對不同性質(zhì)的林業(yè)經(jīng)營者的公平對待。

(三)為制定林業(yè)財政投入標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)

我國很多專家和學(xué)者,以及各級政府都討論和研究過林業(yè)差別補(bǔ)貼問題,如森林生態(tài)稅收制度研究的就比較多,但是現(xiàn)有的研究主要是理論上的,操作層面的東西仍然欠缺。因此我國各級政府林業(yè)財政投入始終沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)。本制度的設(shè)計希望能夠為各級政府在選擇財政林業(yè)投入決策時,提供制定標(biāo)準(zhǔn)方面的依據(jù)。總之,本研究希望能夠解決目前林業(yè)財政投入領(lǐng)域的盲目和不公平問題,使得林業(yè)財政投入更加科學(xué)合理,進(jìn)而調(diào)動社會各界林業(yè)投入的積極性,以加大林業(yè)總投入,盡快發(fā)展林業(yè),改善生態(tài)環(huán)境。

二、林業(yè)項目財政投入差別制度設(shè)計的原則

本制度設(shè)計的重點是在對林業(yè)項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益進(jìn)行客觀評價的基礎(chǔ)上,各級政府可以根據(jù)其轄區(qū)內(nèi)林業(yè)項目的評價結(jié)論實施差別扶持財政制度。差別扶持財政制度設(shè)計要遵循以下幾個原則:

(一)科學(xué)性原則

在研究過程中,無論是指標(biāo)體系的確立,還是評價模型和補(bǔ)貼制度的設(shè)計都必須遵循科學(xué)性原則。指標(biāo)體系要充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想,能夠科學(xué)地反映林業(yè)項目可持續(xù)運營的特征及其功能狀態(tài)。即指標(biāo)體系一定能夠反映項目的部分和綜合性情況、各子系統(tǒng)的功能狀態(tài)和發(fā)展能力、系統(tǒng)主要部分的功能狀態(tài)和發(fā)展能力,以及系統(tǒng)行為在哪些方面的發(fā)展能力最差或最好及其相關(guān)關(guān)系等。

(二)多目標(biāo)性原則

林業(yè)項目的運營是多目標(biāo)的,既要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo),又要重視生態(tài)和社會目標(biāo),只是根據(jù)工程和項目的性質(zhì)和特點目標(biāo)側(cè)重點不同。因此無論是對商品林項目還是生態(tài)林項目,無論是對國有林業(yè)項目還是民營林業(yè)項目,對其展開評價和指標(biāo)選擇都不能只考慮單一目標(biāo),而要在主導(dǎo)利用的基礎(chǔ)上,兼顧其它目標(biāo),尤其是不能只重視經(jīng)濟(jì)目標(biāo),而輕視生態(tài)和社會目標(biāo)。

(三)分類性原則

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,林業(yè)項目從不同的角度,具有不同的性質(zhì)。如國有和民營的區(qū)別、商品林和公益林項目的區(qū)別等。商品林以經(jīng)濟(jì)效益為經(jīng)營目標(biāo),而公益林項目運營的目的主要在于項目的生態(tài)和社會效益。二者側(cè)重點不同,我們在評價其效益時必須著重考慮二者的功能定位,在指標(biāo)體系設(shè)計和評價模型選擇方面有所區(qū)別,以求評價更有針對性。

(四)動態(tài)性原則

林業(yè)項目所處的外部環(huán)境是不斷變化的,國家政策、市場需求、科技進(jìn)步必將從各個方面對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生影響,因此相關(guān)效益評價必須堅持動態(tài)性原則,從動態(tài)發(fā)展的角度來分析研究問題。定期評價和政策調(diào)整是解決內(nèi)外部環(huán)境動態(tài)性的基本思路。林業(yè)項目本身隨著外部環(huán)境的變化在不斷地發(fā)展變化,其經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益也在不斷地發(fā)生著變化,如果其效益情況發(fā)生了變化,而補(bǔ)償和扶持制度不變,就很難做到公平和合理。因此在制度設(shè)計時必須遵循動態(tài)性原則,定期進(jìn)行評估,并及時做出制度和政策調(diào)整。

(五)協(xié)調(diào)性原則

林業(yè)項目的效益評價及制度設(shè)計必須注重經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三者之間的協(xié)調(diào)問題,同時還要兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、整體利益和局部利益的協(xié)調(diào)。同時還要立足于區(qū)域現(xiàn)實,根據(jù)項目自身發(fā)展需要和功能定位來確定應(yīng)該采取的政策,以發(fā)揮政府補(bǔ)貼的最大效益。

(六)差別性原則

不同的林業(yè)項目在規(guī)模、建設(shè)的基本自然條件、功能定位、政府財政實力等方面都會存在較大差異。因此在進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計時必須兼顧這些條件,即在制度設(shè)計時一方面要根據(jù)評價結(jié)果確定基本補(bǔ)貼和扶持力度,同時還要再結(jié)合具體的背景條件設(shè)計不同的制度。即不同層面、不同區(qū)域的制度不能完全一樣,要共性和個性并存。