截至2011年6月，世界物質文化遺產總數為936項，中國已有41處項目被列入《世界遺產名錄》，其中與宗教文化有關的有敦煌莫高窟、武當山古建筑群、西藏布達拉宮、登封“天地之中”歷史建筑群、五臺山古建筑群等21處（數據來源：http://www.xinhua.net.com，新華網）。中國列入世界非物質文化遺產的有28項，數量最多，國家級非物質文化遺產1028項，其中不少是宗教文化遺產。

目前，我國宗教文化遺產面臨的主要問題是保護與開發之間的巨大矛盾。近年來，人們對旅游觀光的需求急劇增加，地方政府和宗教文化遺產經營者把開發和利用當地宗教文化遺產資源作為促進地方經濟發展和獲取經濟利益的重要手段，不斷加大力度，這些行為在一定程度上已經對宗教文化遺產資源的保護構成了嚴重的威脅。宗教文化遺產的“商業化”、“人工化”更讓人擔憂，宗教文化遺產景區周圍甚至景區內設立商業街、土特產市場，如承德普寧寺的僧寮就被改造成了商業街。特別是隨著旅游業的發展，部分宗教文化遺產面臨錯位開發、游人超載的嚴重威脅，有的甚至面臨存亡的抉擇，如在世界文化遺產地、道教勝地———武當山，太子養生殿被改建成賓館，遇真宮慘遭火燒，劍河峽上建起大壩等。這些現象引起了各界人士的極大關注和深度憂慮。由于宗教文化遺產的稀缺性、公共性和法律的不完備性，加強對宗教文化遺產的政府規制的呼吁不絕于耳。本文針對我國宗教文化遺產目前存在的保護不當、不利、不力的問題，從規制的主體、模式、手段等方面對存在的問題進行分析，并提出相應的建議。

1.政府規制主體存在的缺陷及建議

西方文化遺產保護采用的是以獨立規制機構為主體的規制體制，規制機構依據相關法律進行規制，機構的組成人員具有明顯的專業性。在政府的規制實施過程中，至少有兩三個相互獨立的主體，即決定對文化遺產進行規制的立法機構、具體實施規制的行政性執行機構以及被規制的對象。

與國外相比，我國的文化遺產規制體制主要采用以綜合性規制機構為主進行管理的體制，行政主體基本上集管理與規制于一身，規制的權力歸屬于政府機關，在具體實施中會出現以下明顯缺陷：承擔規制職責的機構大多是由上級文化部門的行政命令直接設立的，其法律地位不夠明確，規制標準和規制程序也因缺乏明確的法律規定而帶有較強的任意性。而且，由于文化遺產的工作機構設在政府部門內，因而必須服從政府部門的指示和命令，其獨立性很難得到保障，容易受到其他行政權力的干預。這些機構不僅層次多、級別低，而且權限小，級別的隨意性比較大，缺乏足夠的權威。再者，宗教文化遺產政府規制機構的管理職能和規制職能混雜，并且以管理職能為主，無法實現規制的專門化。宗教文化遺產風景區分別由建設、文化、旅游、宗教、環境等多部門行使管理權，往往形成誰都有權管、誰都管不了、誰都管不好甚至誰都不來管的局面。另外，主管部門充當規制者可能帶來“規制俘虜”問題，即規制者作為行業主管部門，在規制時容易從行業利益出發而置其他問題于不顧，這樣的例子已經屢見不鮮。

案例1具有宗教文化遺產特色的峨眉山—樂山大佛，不僅是世界文化遺產，而且是上市公司。為了加強文化遺產的政府規制，保證我國文化遺產資源安全，1999年中國社科院環境與發展研究中心鄭易生研究員、鄭玉歆研究員對峨眉山—樂山大佛風景區的管理情況、上市情況進行了調研，發現3個問題：（1）峨眉山風景區資源上市后并沒有為遺產的保護增加經費，相反，文化遺產和自然遺產的管委會因上市失去了一半的門票收入而削弱了管理職能。（2）因上市公司面臨內部虧損企業負擔、外部股東分紅的壓力，不得不開發多種短平快的項目，對文化遺產資源缺乏長遠的保護規劃。（3）管委會下設的宗教局不能作為法定的規制主體行使規制權，而管委會主任由常務副市長兼任，從長遠看也不利于工作的持續開展[1]。

筆者認為，樂山大佛是僧人智慧的創造，是具有世界影響的宗教文化遺產，千百年來一直由僧人保護和管理，其所有權歸國家，但使用權應該歸宗教界。從宗教文化遺產繼承的角度來看，僧人是惟一的傳承人。

為避免以上問題，應該設計獨立的具有權威性的規制主體結構，依據相關法律法規執行規制。必須改變政府既是規制政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的管理者或經營者的現狀，通過立法機關的立法行為成立與行業無任何利益關系的獨立的政府規制主體。同時規制權上交中央，既可以減少地方政府對規制決策的影響，又能有效解決多頭規制的相互沖突、難以協調、缺乏權威性的問題，解決規制主體機構要注重專業性，由于宗教文化遺產資源規制涉及人類學、社會學、民族學、宗教學、歷史學、語言學、考古學、民間文學、旅游學、法學、經濟學、公共管理等多方面的知識，因此，應聘請各種專業人才充實到規制主體機構中，提升機構的專業性。同時，宗教文化內涵深厚，在實施保護措施時應聽取宗教人士和宗教學者的意見。還要設立保護宗教文化遺產的常設機構和監督機構。

2.政府規制模式存在的缺陷及建議美國、日本、歐盟等國家都設有專門的政府和非政府的規制機構，并且形成了完善的文化管理體制。在行政體制上，大多數歐洲國家通常設有與文化相關的多個部門，如意大利成立了由文化遺產部、交通部、生產活動部等多部門組成的綜合委員會，負責協調、規制全國的“藝術市鎮”和文物古跡所在地的環境規劃和基礎設施建設。

現階段，我國宗教文化產業政府規制的權力歸屬于政府機關，其規制方式主要有兩種：一是準入規制，主要有申報、審批、許可、營業執照標準設立等形式。二是價格規制，主要有核準價格、地方政府定價、行業指導、標準等方式。然而，由于各種原因產生的行政性壟斷仍大量存在，加之我國長期以來的高度集中的計劃經濟體制排斥市場機制的作用，資源配置的非市場化力量在我國經濟體制中形成了巨大的制度慣性。宗教文化遺產的某些主管部門，以規范和整頓市場秩序為由，操縱市場價格，壟斷宗教文化遺產經營權。