一、城市社區治理模式的法理基礎

根據國內外專家學者對世界各地城市社區發展組織管理現狀的考察研究，城市社區治理模式大致有三種類型：即自治型、行政主導型和半行政半自治的合作型治理模式。這三種模式，反映了國家和社會在爭奪社會控制的國家社會的關系。從其治理模式的選擇來看，市民社會理論影響著它的發展軌跡。

1．市民社會先于或外于國家

洛克認為“市民社會先于或外于國家”。他明確指出，“人類原來所處的自然狀態，那是一種完備無缺的自由狀態，他們在自然法的范圍內，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產和人身，而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”，①國家只是處于社會中的個人為達致某種目的而形成契約的結果。他通過對自然狀態的假定以及社會契約論的手段而賦予了社會以前政治或國家的生命。這是一種外在于國家或政治的社會觀：國家至多是社會的保護工具，換言之，社會具有獨立于國家而在的生命或身份。②

洛克還認為市民社會應當保持人類生活的原初狀態，國家之于市民社會，只具工具性的功用，是手段而非目的，國家的功用僅在于維系或具體完善市民社會，是不能滲透到市民社會的。

洛克的自由主義思想成為自治的市民社會理論根基，這種理論指導下的城市社區治理模式趨向于自治型，具有“強社會、弱國家”的特點。

2．國家高于市民社會

黑格爾提出“國家高于市民社會”。黑格爾說，市民社會是一個私欲間的無休止的沖突場所。市民社會的這一特性決定了它不僅不能克服自身的缺陷，而且往往趨于使其偶然的協和及多元性遭到破壞。市民社會是獨立的，但卻是不自足的。③

市民社會的不自足性只有憑靠政治秩序化方能解決，那么它就必須訴諸一個外在的但卻是最高的公共機構，即國家。正是基于上述觀點，黑格爾指出，市民社會雖說外于國家，但如果市民社會要救濟其“不自足”，就需要國家。因此，只有國家才能有效地救濟市民社會的非正義缺陷并將其所含的特殊利益溶合進一個代表著普遍利益的政治共同體之中。一言以蔽之，國家高于市民社會。黑格爾的思想導致公權力深入社區，成為行政主導型社區治理模式的理論基礎，這種模式具有“強國家、弱社會”的特點。

3．國家與社會的良性互動

當代學者則一改洛克、黑格爾在國家與市民社會關系上的極端論點，提出了國家與市民社會的互相依賴與互動。在研究國家與社會的關系時，不再將二者對立起來，在“弱國家，強社會”格局下的自治社區治理模式尋求通過強化政府的權力以更好地發揮政府協調與調控的能力，來適應得到充足培育和發展了的公民社會與民情，以使二者更好地合作和發揮優勢，而不是此消彼長的對立關系。在“強國家，弱社會”格局下的行政主導型社區治理模式則認識到社會偏弱，需加快發展社會的民主，培育良好的公民社會狀況，發揮市場的作用，以防止政府與市場的雙向失靈給社會造成的損害。

在這種思想指導下，行政權和自治權在社區管理中都發揮重要作用。以美國為例，美國的城市社區自治性很強，但政府也逐漸顯示了自己在社區治理當中的作用。政府通過政策調節、法律制定和財政支持來實現對社區的宏觀管理，使社區的自主管理有制度和物質保障，而不強調社區的治理脫離政府的指導和幫助，相反，正是得益于政府的指導和幫助，使得營利部門和非營利部門都能在社區事務中與政府形成良好的合作與互動，促使美國的社區良好運行。而且美國城市社區建設所需的資金的70％左右來源于政府財政投入。④

這種新的社區治理模式強調了國家行政權和社會自治權的合作，具有“強社會強國家”的特點，因而可以叫合作型或混合型。

二、我國城市社區治理的實踐

1．哈爾濱市南崗區

法學視角下城市社區治理模式之選擇□盧以品胡細妮256南崗區社區治理的重點在區一級，成立了南崗區社區建設指導委員會，區委書記任委員會主任。委員會是社區建設的領導機構，全面負責南崗區社區建設的統籌規劃、統一部署、綜合協調和督促檢查。委員會下設“社區建設辦公室”和“社區建設指導中心”，前者為協調機構，協調社區建設指導中心的工作和其他相關工作；后者為日常工作機構，由民政局長兼任中心領導。在指導中心內部，根據社區建設的內容，由相關的委、辦、局組成7個工作指導部，其業務工作、人員編制和工作經費分別由相關的政府部門負責，同時這一管理工作系統自上而下延伸到居委會一級。⑤

可見，南崗區不管是從領導機構、實施機構還是日常工作機構都是由相關的政府部門負責，是純粹的政府包管下的治理模式，它的管理工作系統自上而下的延伸到居委會這層，社區治理帶有純粹的行政性。

2．上海市盧灣區五里橋街道

五里橋街道從社區不同的行政事務和目標出發，建立了三個層面的組織管理系統：即作為行政組織領導系統的街道辦事處及城區管理委員會，作為行政組織執行系統的四個工作委員會———市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經濟委員會，作為社會組織支持系統的中介組織，這一組織系統由社區內企事業單位、人民團體、居民群眾及其自治性組織構成。⑥

從形式上看，行政權和自治權在盧灣區模式里似乎都得到了體現，但盧灣區模式的權力中心在街道辦這一層，街道辦作為區政府的派出機構，其工作都是受區政府的領導。而且在區政府與“街道辦”之間職責與事權的劃分上并不明確，由于街道辦所轄區域較大，作為政府的最基層的派出機構，其事務繁瑣，往往受累于職責不明確的行政事務，而無精力治理社區。因此，此種模式下雖然注重了中介組織的培育和發揮作用，但沒有相關制度的支持，這種雙混合模式下的社區難以保持雙方力量的平衡，形成良性互動。