１以生態補償促進科技進步應對牧區資源和生態需求

目前，草地破壞、水土流失、過度放牧現象沒有得到根本遏制，草原生態環境“局部改善，總體惡化”的態勢沒有從根本上改變，難以滿足牧民的資源需求和我國環境保護的生態需求。造成人類對草原開發過度的根本原因有：①供需之間的缺口錯位。我國近年來因人口壓力和生活水平上升而導致對奶類、牛羊肉等畜牧產品的需求激增，與資源供應之間缺口拉大，造成對資源的破壞性開發。２０１０年全國重點天然草原的牲畜超載率為３０％，從六大牧區的情況看：西藏、內蒙古、新疆、青海、四川、甘肅的牲畜超載率分別為３８％、２３％、３３％、２５％、３７％、３６％。全國２６４個牧區、半牧區縣（旗）天然草原的牲畜超載率為４４％，其中，牧區牲畜超載率為４２％；半牧區牲畜超載率為４７％。〔１〕②生態與貧困的惡性循環累積。對于牧區農民來說，由于長期以來缺乏外界強有力的補償機制支持，牧民不得不以傳統的生產方式謀求生存發展之道。由于我國廣大的牧區大多是貧困地區，相當一部分居民生活困難，他們往往會為生存而過度放牧，加之生產方式較為傳統粗放，對草原破壞很大。而喪失生產能力的草原又遭到牧民的遺棄，而草原的不足又導致更大的貧困，以至于在牧民與草原之間存在惡性循環累積，〔２〕進而影響草原生態系統服務功能，最終必然會侵害到自身和其他區域人們的利益。

由于牧區提供的農業產品和生態產品對我國的經濟社會發展貢獻重大，并且因生態問題很大程度上是由于牧區、半牧區貧困所引起，合理可行的方式就是進行生態補償。〔３〕一方面，通過直補給予牧民農戶的生態補償，減少并改進放牧行為；另一方面，通過生態工程積極恢復受損的草原生態。近幾年，連續幾個中央一號文件都明確提出要“探索建立草原生態補償機制”。〔４〕

必須看到，牧區生態補償的長期實現必須有賴于科技進步的支撐，通過科技進步減少人類經濟發展對草原資源環境的依賴與破壞，推進自然生態補償的實現。科技進步是轉變經濟發展方式，真正實現資源節約型、環境友好型社會的著力點。要增強我國經濟發展的后勁，減少對自然資源環境的依賴以至破壞性利用，提高保護牧區生態環境的能力，必須依靠科技進步和創新。傳統的牧業生產方式消耗高、浪費大、收益低，通過依托科學技術進步，可以促進牧區生產方式的轉化，把生產方式轉到節約能源、保護生態環境的軌道上來，優化對牧區資源環境的節約利用，這其實是對牧區生態環境的一種有效自然補償。

２科學厘定牧區生態補償體系的構成

２．１牧區生態補償的主體

２．１．１補償（支付）主體

①政府是牧區生態補償的主要支付主體，這是由于資源環境的外部性、生態建設的特殊性和市場自身的缺陷所決定的，只有資源環境管理者、生態建設組織者———各級政府，能發揮調劑余缺，協調不同利益群體關系，穩定社會秩序的功能；②受益主體。牧區生態環境保護和建設的受益者包括３個層面的受益者：①農業、旅游、國土、水利等多個機構和部門；②若干區域；③相關民眾。草原提供的凈化空氣、保持水土等多項功能使這３個層面的主體成為受益者。應該通過政策引導，實現受益主體支付一定的生態補償費用。

２．１．２受償主體

我國的牧區生態補償自然主體肯定是草原。但由于人類社會的經濟關系，導致自然主體帶上了產權的烙印。草原生態的保護者、在牧區從事農業生產的農牧民等都是牧區生態補償的受償主體。

２．２牧區生態補償的主要形式

２．２．１草原生態補償基金

草原作為維護生態平衡、防止極端生態災害的重要屏障，其生態功能和作用受到國家和社會的廣泛關注，草原生態補償成為必然選擇。從２０１１年起，中央財政每年安排資金１３４億元，在８個主要牧區省（區）全面建立草原生態保護獎勵機制，這標志著我國草原生態補償機制已基本建立。〔５〕在中央財政的支持下，各地結合自身實際進行相應的草原生態補償安排。如內蒙古２０１１～２０１５年，對階段性禁牧區的牧民，按每畝草場每年５元的標準給予補償，每年每人的補償金額不低于３０００元，最高不超過５０００元。〔６〕

２．２．２草原植被恢復費

在現有的制度安排中，草原植被恢復費是典型的“誰開發誰治理”生態補償機制，是加強草原資源和牧區生態環境保護的一項重要措施。２００７年，甘肅省率先在國內設立了草原植被恢復費收費項目；〔７〕內蒙古、青海、云南等地也相繼開始實施草原植被恢復費收費項目。２０１０年４月，財政部和國家發展改革委聯合印發了《關于同意收取草原植被恢復費有關問題的通知》（財綜〔２０１０〕２９號），隨后６月發布《關于草原植被恢復費收費標準及有關問題的通知》（發改價格〔２０１０〕１２３５號）。〔８〕

２．２．３草原生態工程

我國近年來大力推動了針對牧區自然主體、以生態工程形式出現的牧區縱向生態補償。主要有２００２年底開始實施的退牧還草工程、２００１年配合“京津風沙源治理工程”已加以實施的風沙源草原治理工程、２００６年國務院批準西南巖溶地區草地植被恢復試點工程項目計劃，此外，２００７年列入經國務院同意的《全國草原保護建設利用總體規劃》包括草業良種工程、草原防災減災工程、草原自然保護區建設工程、游牧民人草畜三配套工程、農區草地開發利用工程、牧區水利工程。必須看到，現有牧區生態補償的實施過程中還存在一些問題：一是補償金與區域微觀主體并沒有很好結合。補償受益者與需要補償者相脫節，補助的錢糧不能及時到位，政策難以持續施行。生態治理項目責權對應的主體不一致的現象影響政策的執行。〔９〕二是補償金標準較低且單一，沒有體現差異性。在當前的實際執行狀況中，生態補償補償量較低，且項目仍然偏少。全國各退耕地區經濟發展水平各不相同，群眾對補償的期望也不盡相同，并且隨著時間的推移而不斷變化，現有牧區生態補償難以滿足實際需要。