長(zhǎng)期以來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境邊治理邊破壞的現(xiàn)象一直十分嚴(yán)重，并呈不斷惡化的趨勢(shì)，加劇了自然災(zāi)害，加大了受災(zāi)地區(qū)的貧困程度，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了極大的危害。特別是1998年長(zhǎng)江和松花江、嫩江流域發(fā)生的特大水災(zāi)，使全國(guó)上下都強(qiáng)烈地意識(shí)到，森林資源過度采伐，使生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化；大面積陡坡毀林開墾，造成了嚴(yán)重的水土流失。加快林草植被建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境已成為全國(guó)人民面臨的一項(xiàng)緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，是中華民族生存與發(fā)展的根本大計(jì)。為此，我國(guó)政府繼1998年實(shí)施天然林保護(hù)工程后，于1999年在四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林(草)工程試點(diǎn)，并圓滿的完成了任務(wù)[1]。

退耕還林是國(guó)家用計(jì)劃手段，以工程建設(shè)的方式，通過政策引導(dǎo)，使沙化地和退化坡耕地向林地資源轉(zhuǎn)化，改變不合理土地利用方式，達(dá)到生態(tài)—經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建之目的的一項(xiàng)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程。

退耕還林就是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將水土流失嚴(yán)重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的耕地以及糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地，有計(jì)劃、有步驟地停止耕種，因地制宜地造林種草，恢復(fù)植被。實(shí)施退耕還林是減少水土流失、減輕風(fēng)沙災(zāi)害、改善生態(tài)環(huán)境的有效措施，實(shí)施退耕還林是改善生態(tài)環(huán)境、根治長(zhǎng)江和黃河水患刻不容緩的緊迫任務(wù)；是改變傳統(tǒng)的耕作方式、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富的有效途徑；是優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施；是增加農(nóng)民收入、拉動(dòng)內(nèi)需、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的戰(zhàn)略舉措；還是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證[2]。

退耕還林(草)工程于2002年全面啟動(dòng)，范圍涉及25個(gè)省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，共1897個(gè)縣（市、區(qū)、旗）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999～2002年工程試點(diǎn)期間，全國(guó)累計(jì)完成退耕還林還草任務(wù)187.9萬hm2，其中，退耕還林還草101.1萬hm2，宜林荒山荒地造林86.8萬hm2[3-5]。江西省于2001年正式啟動(dòng)退耕還林工程。自2001年啟動(dòng)退耕還林工程至2010年，中央累計(jì)下達(dá)江西省退耕還林工程建設(shè)任務(wù)67萬hm2，其中2001～2005年為40.7萬hm2[6]。

1退耕還林過程中土地利用存在的問題

盡管江西省退耕還林試點(diǎn)工作得以圓滿完成，但在實(shí)施過程中也暴露出一些問題，本文僅就土地利用作一探討[7-9]。

1.1對(duì)退耕地立地質(zhì)量的評(píng)價(jià)工作做得還不夠

立地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)是按照現(xiàn)有的環(huán)境因子狀況，運(yùn)用森林培育學(xué)、森林經(jīng)理學(xué)、土壤學(xué)和有關(guān)地理知識(shí)，對(duì)各種立地類型作出質(zhì)量評(píng)價(jià)，從而為合理利用林地，充分發(fā)揮林地生產(chǎn)潛力提供科學(xué)依據(jù)。目前，江西省對(duì)退耕地立地質(zhì)量的評(píng)價(jià)工作做得還不夠，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃時(shí)仍然帶有相當(dāng)程度的隨意性和主觀性，這必然使得退耕還林的類型（生態(tài)保護(hù)型、生態(tài)經(jīng)濟(jì)型、生態(tài)旅游型）選擇不當(dāng)，主要表現(xiàn)為：為追求經(jīng)濟(jì)效益，將生態(tài)保護(hù)型地段劃為生態(tài)經(jīng)濟(jì)型地段。

1.2缺少科學(xué)的土地利用規(guī)劃，作業(yè)設(shè)計(jì)往往滯后于施工

一些地方在退耕還林實(shí)踐過程中，缺少事前的土地利用規(guī)劃，往往是邊設(shè)計(jì)邊施工，或者設(shè)計(jì)滯后于施工，影響了作業(yè)設(shè)計(jì)對(duì)施工的指導(dǎo)作用。隨之而來產(chǎn)生的結(jié)果就可能是農(nóng)民盲目種植，樹種選擇不當(dāng)，不能真正做到適地適樹。另外，個(gè)別試點(diǎn)縣（市、區(qū)）為追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略了生態(tài)效益，大面積發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國(guó)家規(guī)定的20%，甚至高達(dá)80%，這必然大大降低退耕還林的生態(tài)效果，并且由于經(jīng)濟(jì)樹種選擇缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，出現(xiàn)供過于求、結(jié)構(gòu)趨同等現(xiàn)象，結(jié)果果賤傷農(nóng)，導(dǎo)致復(fù)耕，國(guó)家所追求的生態(tài)目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

1.3退耕還林過程中出現(xiàn)“兩頭踩”現(xiàn)象

部分地區(qū)農(nóng)民在退耕還林過程中出現(xiàn)“兩頭踩”現(xiàn)象，既想得到政府補(bǔ)貼，又不愿將農(nóng)地完全退耕，于是就出現(xiàn)了生態(tài)林地里、經(jīng)濟(jì)林地中套種農(nóng)作物的現(xiàn)象，這雖然在短期內(nèi)緩解了矛盾，也增加了經(jīng)濟(jì)收入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，嚴(yán)重制約了森林生態(tài)效益的發(fā)揮。

1.4退耕地退耕后的管護(hù)不能跟上

由于利益的驅(qū)動(dòng)，部分農(nóng)民所關(guān)心的只是退耕的的錢糧是否兌現(xiàn)，對(duì)還林的成效和效率，則認(rèn)為與己無關(guān)，所以造林護(hù)林的責(zé)任感不強(qiáng)[10]。在所造林地中，有相當(dāng)比例的經(jīng)濟(jì)林用地，由于耕作制度的原因使得地表裸露，如不加以管護(hù)則會(huì)加重水土流失，即使是所造生態(tài)林，在初期森林環(huán)境尚未形成、生態(tài)效益尚未發(fā)揮之前，也應(yīng)加強(qiáng)后期管護(hù)。俗語說得好“三分造，七分管”，如果只造不管，必然是年年造林不見林，國(guó)家投入大量資金所期待的生態(tài)目標(biāo)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)。

1.5對(duì)現(xiàn)有低產(chǎn)林的改造及封山綠化不夠

退耕還林工程不應(yīng)只是對(duì)退耕地進(jìn)行人工造林，還應(yīng)包括對(duì)現(xiàn)有低產(chǎn)林地的改造以及封山育林恢復(fù)林地植被。實(shí)踐證明，大面積的林地植被恢復(fù)單靠人工造林速度太慢，在條件適宜的地區(qū)實(shí)行封育，依靠自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，可大大加快林地植被恢復(fù)的速度[10]；而低產(chǎn)林地改造不僅能節(jié)約大量資金，而且能快速恢復(fù)林地植被，為農(nóng)田也為未成林造林地營(yíng)造適宜的生長(zhǎng)環(huán)境。

1.6干旱、瘠薄地的造林技術(shù)問題仍有待解決

對(duì)于干旱、瘠薄退耕地的造林技術(shù)還有待進(jìn)一步研究，盡管目前也做了不少嘗試，但由于造林技術(shù)復(fù)雜，造林費(fèi)用昂貴，部分基層林業(yè)科技人員文化素質(zhì)偏低，科技推廣力度不夠等諸多原因，使得這類立地造林效果依然不好，有些地方造林保存率僅為2%左右[11]。因此，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)造林技術(shù)的攻關(guān)以及對(duì)已有科技的推廣應(yīng)用仍然是必不可少的。

2對(duì)策

2.1對(duì)退耕地立地質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，合理規(guī)劃，切實(shí)做到適地適樹

對(duì)于退耕地首先進(jìn)行立地質(zhì)量的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)之上確定退耕類型，對(duì)于生態(tài)脆弱地帶必須營(yíng)造生態(tài)保護(hù)林，而立地條件較好的地段，可以適度發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)林。施工前做好詳盡的、切合實(shí)際的作業(yè)設(shè)計(jì)，在樹種選擇上力爭(zhēng)做到適地適樹，在確保生態(tài)效益優(yōu)先的前提下，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。