一、地方政府的高等教育管理權力變遷
（一）1977年至1992年：“大中央，小地方”
“大中央，小地方”的高等教育權力結構導致了很多的缺陷，為了消除這些結果，教育界的有識之士開始主張改變這一剛性的權力結構。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》（簡稱《決定》）頒布，我國高等教育體制的改革由此拉開序幕。該《決定》對我國高等教育存在的某些弊端進行了分析，指出“政府部門對高等教育管得過死，高等學校由此缺乏自主權，活力不足；而政府應該做好的事情卻沒有做好”。緊接著，在1986年，國務院頒布了《高等教育管理職責暫行規定》，中央和地方、政府和高校的權責關系在其中得到了明確的劃分，并且高等學校管理的權限得到了進一步的擴大，增強了高等學校適應社會和經濟發展的能力。隨著改革開放的慢慢深入，經濟和社會形勢變得更好，為此中央政府把有些高等教育的權力下放到了地方政府，并且在高等教育權責方面，中央和地方的關系被明確做了規定。教育部在1985年6月被改建為國家教育委員會，這一改動就是為了發揮中央政府在對教育事業的宏觀指導方面的積極作用。于是為了貫徹中央政府關于教育體制改革的精神，在1986年，國務院于頒布了《高等教育管理職責暫行規定》（以下簡稱《規定》）。其中，中央各部門、地方政府的管理職責和高等學校的管理權限的關系首次得到了明確的規定。此后，地方政府不斷獲得中央政府下放的高等教育的權力，比如1986年，《高校教師職務實行條例》規定：教授的審定權力由國家下放到省級行政。概括起來，由于中央政府對地方政府下放了部分的高等教育的權力，并且對二者在這方面的權責關系進行了調整，所以地方政府的高等教育管理的權力邊界是非常明確的，并且地方所擁有的各項權力也有所增加。但需要知道的是，地方政府所擁有的權力更多局限于某些比較具體的教育管理事宜，而非高等教育的統籌權和決定權。
（二）1993年至1997年：“兩級管理、兩級負責”
在這個時間段里，由于前面高等教育管理權限的不斷改革，到這個時間里確定了“兩級管理、兩級負責”的管理體制的改革目標。同時，這一時間階段也形成了地方政府在教育領域里的統籌和決策權的適度擴大、中央政府適度集權。中央政府在1993年頒布了《中國教育改革和發展綱要》，指出：“要繼續深化教育體制改革，改革在計劃經濟體制下，形成的‘包得過多、統得過死’的弊端，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制改革、科技體制改革相適應的新的教育體制”。原國家教委在1994年11月印發了《關于國家教委直屬高校積極推進辦學與管理體制改革的意見》，明確要求“國家教委直屬高校要創造條件爭取地方政府把學校納入地方建設和發展的總體規劃，努力成為本地區經濟、社會發展的主要依靠力量和高等教育事業發展的骨干力量、國家教委支持直屬高校接受地方政府對本地區高校所進行的統籌、規劃和調整、吸引地方政府依托學校創辦某些地方急需的學校和專業，與地方政府進行局部的共建和合作”。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》，明確要求國務院和地方各級人民政府形成分工有序的合作關系，共同領導和管理教育工作。此后，高等教育改革進一步推進，高等教育的隸屬關系得到淡化、弱化條塊分割、加強地方政府的統籌能力和提高高等教育條塊的有機結合等。但由于高等教育的行政色彩過于濃烈，高等教育的條塊分割的體制沒有得到有效的改變。但是省級政府的高等教育權力得到一定的擴大，地方政府對本區內中央部委所屬高校的統籌協調能力得到提升。
（三）1998年至今：“兩級管理、以省為主”
在這個時期，高等教育管理體制形成了“兩級管理、以省為主”的特征。與前幾個階段不同，該階段的地方高等教育的權限大增，逐漸進入了和中央分權的高等教育體制變革的歷史性階段。《關于國務院機構改革方案的決定》在1998年3月的九屆人大第一次會議上獲得了通過，在此次機構改革中，國務院原來的40多個部門減少為29個。受此影響，中央部分高校的改革也隨之進行，雖然某些特別的高校繼續由中央有關部委進行管理，大部分的中央部委高校劃撥到地方政府管理，或者實行省部共建的機制。于是，到1998年，中央部分高校由90年代的360所減少到263所，而到2000年，這一數字為132所；到2012年底，中央部分高校（教育部和其他部委所屬高校）共計111所，地方高校1797所，地方高校占全國高校總數的94.2%。
二、中央政府對地方下放高等教育權力的分析
（一）下放動機：從激發地方政府活力向稀釋中央財政壓力轉移
激發地方政府積極性、轉移中央財政負擔是中央政府權力下放的主要動機。中央政府在新中國成立以來曾多次對地方政府下放高等教育權力。第一次權力下放是1958到1960年的大躍進時期。由于全部照搬蘇聯的教育模式，我國高等教育出現了很多問題，于是通過權力下放地方政府來消除消極因素的影響。于是，從1957年開始，農業院校轉移給省級政府管理，除了部分農業高校屬于農業部管理外；此后，全國的高等醫學院校也逐步轉移到省級政府管理的門下。第二次權力下放是文化大革命時期。由于受到文化大革命的“大破大立”口號的影響，調整過后的中央部分高校131所中，除了部分的國務院特殊部門管理的軍工高校外，真正歸中央部門管理的高校僅僅有6所高校。第三次權力下放是在20世紀80年代中期開始。權力的轉移主要體現為中央下放了某些統籌權給地方政府，地方政府獲得了實質性的教育統籌權和決策權。前兩次的權力下放主要體現了中央政府刺激地方政府的高等教育管理的積極性，但轉移中央政府財政負擔在后期的權力下放中表現得尤為明顯。這是由于政企分開的改革導致了中央部分缺失足夠的財政來對所屬的高校進行教育經費的投入；同時，當時的亞洲金融危機刺激了拉動內需政策的出臺，高等教育擴招由此而來。高等教育的擴大導致了經費的不足，這加大了中央部門的財政壓力，于是為了轉移財政負擔，國務院相關的部門把所屬的高校轉移到了地方政府，從而實現了中央和地方的分權。
（二）下放方式：行政等級分權
職責和權限劃分的理念、原則、主體、范圍、內容、方法、方式、技術等一系列準則和規范的總稱就是中央政府與地方政府的職權劃分方式。從世界范圍的角度來看，在單一制國家里，地方政府與中央政府存在著兩種職權劃分的方式：第一種是行政化劃分，另外一種是法律劃分。前者主要根據政府的行政文件、行政法規來規定中央和地方的關系，所以行政機關是劃分的主體，這些主體根據行政命令形成等級的排列形式；行政放權是劃分的主要內容。而后者是通過法律專家的論證、地方和中央的協商，把權力劃分為兩個部分———專有權和共有權，專有權力主要是由于其比較適合存在于某一個特別的方面，而共有權則較難被分到某一個獨享的部門。
三、地方的高等教育分權對地方的政府激勵的影響分析
（一）地方政府獲得權力導致激勵扭曲
高等學校的分權改革雖然自從20世紀80年代中期就開始實施，但是社會和公立大學的高等教育權力還是十分有限的，這主要是因為區域高等教育的宏觀決策者和直接管理者的角色都集中于地方政府的身上，地方政府把高等教育的舉辦者、辦學者和管理者都全部集中了。最能體現此種被截取的權力結果的是，地方高等教育財政預算體制。類、款、項、目是預算等級的四個等級，這是根據我國現行的國家預算科目得出的。文教科學衛生事業費類中的款級對應教育事業費，而基本建設費類中的社會文教費款級對應教育基本建設投資。由于在權力下放地方政府的過程中，權力容易被截取于地方或者是地方首長的手中，這導致了權力尋租，從而導致了地方政府扭曲激勵或者壞的激勵的形成。由于地方政府或者地方政府首長具有理性經濟人的特征，他們會利用手中的權力進行權力最大化收益。同時，權力尋租也導致官商勾結，把教育權力用于其他商業權力之上。
（二）道德風險和機會主義傾向遞增
行政體系內部的自上而下的分權實質上是行政委托性質的表現，這明顯表現為中央和地方政府之間構建出了代理契約的關系，這也隱含了二者之中存在一種模糊的激勵機制。由于這種契約代理的關系是在中央政府的強制主導下完成的，所以穩定性和不平性表現得尤為明顯，從而最終導致了地方政府道德風險的遞增。由于一種不平等契約關系存在于中央政府和地方政府之間的行政化分權過程中。通過“共建、調整、合作、合并”的權力轉移，部分中央部委所屬高校已基本上劃轉給地方了。經過短期內的規模擴張，地方高等教育的各種資源需求遞增，這加大了地方政府的教育管理責任，尤其是教育財政支出的壓力遞增。雖然地方政府獲得了一定實質性的高等教育決策權和統籌權，但是中央政府仍然把持一些關鍵性的資源和權力要素，所以增大了地方政府的責任，但地方權力卻沒有相應增加。不穩定性的特征也表現在權力轉移的過程中。由于中央政府主導下完成的權力下放隱含著大量的權力不穩定性，所以地方政府對此懷有巨大的動搖心理，隨時擔心中央政府收回下放的權力。于是，地方政府對權力穩定性的預期比較低，從而會導致他們采取機會主義，最終導致短期行為在地方政府行為上有所體現，也影響了中央宏觀調控能力的落地。
（三）制度性安排的缺乏
1.地方政府發展高等教育的監督激勵機制的缺乏
在權力下放的過程中，地方政府從中央政府那里獲得了一部分統籌權和決策權，但是兩級政府間的權力和責任進行明確和具體沒有得到明確的分配。此種“合約”具有明顯的模糊性，這導致了對地方政府發展高等教育的有效的監督激勵機制的缺乏。由于地方居民監督制度的缺乏，地方政府官員的主管意愿之于地方高等教育發展的隨意性非常大，于是在長官意志的作用下，高等教育資源被利用于其他領域，諸如商業用途，從而實現自己政績的提升。
2.地方政府發展高等教育的績效考核制度的缺乏
績效考核制度非常重要，地方政府發展高等教育不能缺少。由于制度設計的不完整性，對地方政府發展高等教育的績效進行考核的機制也沒有納入到中央政府的高等教育權力制度設計中。由于高等教育質量具有長時間性，其在短期內難以顯示，一些容易觀察的發展指標就成為地方政府官員努力完成的方向，諸如擴大學校規模、教育用地、毛入學率等等。但卻對高等學校的教學質量、社會效益等等無暇顧及。這些機會主義極大地損害了高等教育的可持續發展，這是由于缺乏對地方政府發展高等教育的績效考核制度造成的。3.地方政府間利益協調和制衡機制的缺乏高等教育地方分權更多具有縱向分權的性質，但在眾多平行的代理人之間卻沒有建立其有效的高等教育利益協調及其制衡機制。由此導致無序和混亂的局面在地方政府間誕生了。以下幾個方面的因素導致了該機制的缺乏：第一，缺乏因高等教育資源享賦區域差異造成的競爭起點不公平的協調機制。長期的計劃經濟導致了我國資源和社會發展的不平衡性發展，所以高等教育的資源享賦呈現出明顯的區域差異，這加劇了中央建立有效的利益協調機制。第二，缺乏對全國性高等教育公共產品在地區間公平分配的機制。中央部委所屬高校是全國性的公共產品，來自不同地區的居民應該平等地享有這些中央部分高校所提供的高等教育機會。但是我國還沒有建立教育資源平衡發展和享用的機制。我國高等教育的改革始終伴隨著中央和地方權力平衡和分配的問題，這導致了高等教育地方分權和地方政府激勵關系的客觀存在。地方政府的高等教育管理權限經歷了一個變遷的歷史，這也表現出地方和中央存在權力博弈的關系。中央政府會出于轉移中央財政壓力的考慮對地方政府下放高等教育權限，并且伴隨了權力下放方式的改變。地方高等教育分權對地方政府激勵產生了一系列的影響，地方政府會對下放的權力進行截取并導致激勵扭曲，同時也增大了道德風險和機會主義傾向。而制度性安排的缺陷也導致了一系列的地方發展高等教育的監督、激勵、考核和協調的難題。
作者：何 宇 潘光堂 單位：四川農業大學