一、背景

在諸多影響高校管理的因素中，政府起著一個導向的作用。在我國，政府創辦了大多數高校，制定著高校的規則，指揮著高校的行動，掌握著大多數高校的財政命脈。那么高校管理是否應該面向市場，政府應該擔綱什么樣的角色，都是今天的高校管理需要思考的問題。在開放性系統社會狀態下，各種環境因素對高校的管理產生著影響，作為權力機構的政府，是其中重要的方面。高校作為一個公共部門，也是與政府處于不同層次的另一個管理與權力中心，這種管理與權力也正在逐步得到認可。在傳統的公共行政觀中，政府是公共權力的代表，似乎非盈利的公共組織只有在政府的操控下才能確保長久發展，隨之而來的是這些被庇佑在政府權力羽翼之下的公共權力有些僵化了，這其中包括高校，似乎特色越來越不明顯，活力明顯欠缺，平庸化更加普遍。人們也意識到了政府的直接管理與控制存在的失靈，于是呼吁將政府權力下放，在一定程度上解除這些部門權力對政府權力的依賴，讓其獨立運營，以期激發其活力。在以創新為主導的社會歷史時期，國家之間競爭的優劣勝負，很大程度上取決于高校效率的孰高孰低。如何實現高校的“特色、活力、融合”是我國目前提高高校效率的關鍵。

二、具體存在的問題

我國大學制度的改革一直在進行著，但以政府行政權力為主體的管理模式始終沒有明顯改變。教育立法更傾向于政府加強對高校的直接管理和控制，而不是對高校等其他法律主體權益的保護以及對政府權力的限制與規范，使現行立法在設定政府與高校的權利與義務時，政府權力的開放性與義務的模糊性、高校權利的限定性與義務的不確定性更加鮮明，權責利不清晰。以致高校千校一面，死氣沉沉，缺乏滲透性，缺乏特色和活力，與社會及市場難以很好地融合在一起。高校的這種狀況在宏觀上不利于我國社會經濟的快速發展，不利于增強國家競爭力。具體存在的問題分析如下：

1.政府對于高校的管理過“死”過“細”

我國大多數高校的舉辦者是政府，傳統觀念認為誰舉辦誰負責。于是，政府以一個“全能者”的身份出現，從舉辦到管理再到發展，事無巨細，處理每個問題，甚至專業設置、課程安排、學位授予也都與政府發生著聯系，高校的自主性和獨立性大大降低。作為公共權力服務部門，在社會大系統里，政府的位置與高校并列，作為兩個權力中心互相影響，而不應當是具體細節的控制。高校本身是一個專門的團體組織，所傳授的知識區別于普通中小學所傳授的知識類型，在各個領域都更具有深入性和專業性。高校的社會責任重、影響大，放任自流是不明智的，大包大攬也絕不可取。尊重高校的社會職能，就要在宏觀調控基礎上讓高校自主管理。政府本身職能寬泛，行政事務諸多，對高校的具體管理過程很難有一個全面、實際的了解。制定的辦法措施就有可能脫離高校的實際，一個不切合實際的指令必然會導致無效或偏差的執行。政府的責任是站于高校之上，進行戰略規劃與調控，而不是具體細化政策措施的實施。

2.政府權力與高校權力關系混亂

權力界限的不清晰是造成政府權力過度發揮的另一原因。受高校產生形成過程歷史原因的影響，集權垂直式的直接管理方式對我國的高校的管理影響極大。高校權力慣性服從于政府權力，使其惰性油然而生，也恐于承擔行使權力而派生出的責任，普遍存在消極應對的情況。政府集辦學和管理多種權力于一身，致使高校管理過程僵化，缺乏應有的活力，創新的職責及活動大大減縮，身在其中的教師和學生自然也難以大膽思考，這樣不利于學術的百花齊放、百家爭鳴，不利于高校的長遠發展，也違背了政府創辦高校的初衷。

3.政府權力行使的方向有偏差

我國是由政府掌握著大多數高校的財政命脈，在一定程度上，高校管理者需要服從政府的決定，有時這種服從可能是盲目的或者是無可選擇的。很多管理者可能并不會深究這樣的服從是不是必須或者合理，出現“政府怎樣規定我就怎樣做，政府沒有規定我就不需要做”的狀態。顯然政府權力發揮存在一定的偏差。政府應從戰略角度對高校予以方向性規劃并對高校的管理過程和結果施以監督、激勵和評價，而在一定程度上這方面的權力行使相對較弱，出現了一些對高校內部人事、經濟和管理事務進行干預的情況，沒有賦予高校充分的自主權。這樣不但加重了政府管理的負擔，也會挫傷高校自主管理的積極性，造成高校管理效率低下。

4.政府權力變為高校發展的制約力

我國高校起初由政府舉辦是一項積極的舉措，政府一直致力于高校的建設和發展，高校如今的發展狀況與政府的大力支持密不可分。但在高校規模越來越大、管理過程越來越復雜的現代社會，一些政府管理者仍沿襲創辦初期的管理模式及思路，仍然事無巨細、全權打理。這種模式顯然已經不能適應開放性系統下快速發展的社會。如今我國高校管理難以脫離政府的襁褓，政府從最初的創辦者漸漸轉變為高校快速成長的阻力。需要思考如何為高校管理“斷奶”，使高校的管理走向獨立與成熟，以有利于高校增長活力和長遠發展。

三、政府在新形勢下的管理角色重塑

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010—2020年》強調：大學要建設現代學校制度。面對歷史存在的問題，如何在高度開放性系統下實現高校“特色、活力、融入”的轉變過程，需要考慮政府在新形勢下的管理角色重塑。

1.政府由戰術層轉向戰略層

政府從最初的創辦者和直接管理者角色中跳出來，不再是面面俱到的規章制定者，而是統率全局的戰略規劃者。減少行政手段對于高校治理的限制，不再過于強調政府權力而忽視高校自主管理權力的發揮。政府完善相關教育立法，高校在法律框架下充分發揮自己的自主能動性，高校考慮自己如何發揮優勢，如何形成特色，如何提高活力，如何有更多的創新與發展。

2.政府向服務型管理模式過渡

服務型管理模式區別于傳統的管制型管理模式在于其主張以社會、公民、權利為本位。是由全面參與到有限參與，從直接管理到宏觀調控，從管理到服務的管理模式。開放性系統理論強調放權和分權，弱化集權，從而增加一個封閉系統的開放程度。優化治理包括合法性、透明性、責任性、法治和回應五大基本要素，其中“回應”是指管理人員和管理機構必須按公民的要求做出及時和負責的反應，不得無故拖延或者沒有下文。政府應該根據客觀情況的發展變化做出應對，政策或行為的僵硬性、一貫性應當被打破。過程中的學校是常量，外界環境是變量，政府管理行為是因變量，這個函數不是單純的上升函數或是下降函數，而是一個循環往復的曲線函數。政府要根據高校及其環境的變化與需求決定自己應給予什么樣的“服務”，更多的是服從于高校發展的實際情況。

3.政府管理的透明化、公開化

透明化、公開化是高校、社會及市場獲取信息資源的重要途徑，也是政府戰略規劃推進實施的措施之一。高度開放性系統下的諸子系統根據政府的戰略規劃和政策做出各自相應的決策。使之既能夠合乎政府戰略規劃的方向，又能夠結合各自的實際情況設計自己的特色，提高自己的競爭力。高校群體出現的競爭激發高校個體的活力，而活力又更進一步促進競爭上臺階。戰略規劃和政策的公開過程是開放系統下相關子系統對政府和高校子系統的監督過程，又是對出現的偏差進行論證咨詢、協商糾偏的過程。現實情況一直在變化之中，規劃和政策的制定者通過透明化、公開化不斷的貫徹和促進規劃和政策的實施。同時通過透明化、公開化的反饋機制了解最基層情況的變化，調整在復雜性和不確定性條件下認識的偏差。預防戰略規劃中出現的不能察覺的、不可預見的差錯，預防微小偏差由于相互作用而帶來的災難性威脅。

4.推動高校管理融入社會及市場

在高度開放性系統狀態下，高校以市場需求為導向，才能提供高效優質的服務。政府需要給予高校充分的自主權，為高校辦出特色和知識創新提供寬松環境。使其能夠適應社會及市場的需要，促進科學技術和社會經濟的進步。我國市場經濟時間還不太長，高校對于政府授權也難以在短時間內使用發揮得十分完善，但一定會在市場競爭的不斷磨練中成長與強大。支持高校的獨立精神，扶持高校的獨立發展，高校有特色、有活力才有融入社會及市場的能力。高校融入社會及市場，但不會被完全商業化。這個過程需要政府的規劃、指導和支持。

5.建立政府與高校之間科學、民主的聯系

我國高校管理體制的歷史變遷告訴我們，政府對于高校采用“圈養式”或者“放羊式”的管理方式都是不適宜的。一味強調“去行政化”也不是一種可以從根源上解決政府與高校關系的方法。從我國的國情和歷史發展狀況考慮，二者之間“科學民主的聯系”優于“逐步脫離聯系”。高校辦出特色，增強活力需要有獨立的管理體系。但面對越來越激烈的國際競爭，面對國際科學研究、技術發展和社會經濟進步的一波波浪潮，我國高校的國際競爭力目前還稍嫌薄弱，完全依靠市場機制的力量去發展恐難以在短時期內贏得國際競爭。因此，國際競爭力的頂層設計，全國資源的配置，整體發展戰略規劃等還需要政府去管理。宏觀與微觀的結合，戰略與戰術的銜接，政府與高校的聯系等，需要一種科學民主的聯系模式，各自在相應的層面實施管理，建立科學的信息溝通體系。促進高校盡快辦出特色，增強活力，更好地與社會及市場融合在一起。

作者：薛孟開 單位：浙江師范大學教師教育學院