一、沙灣縣社區管理現狀
基于對沙灣縣社區管理現狀考察的基礎，重點調查和分析沙灣縣三道河子鎮14個社區的社區管理狀況。三道河子鎮位于沙灣縣城，是沙灣縣的政治、經濟、文化中心，轄區面積39．5平方公里，轄區總戶數為15674戶，人口5．2萬人，由漢、哈、維、回等25個民族組成。全鎮共有黨員534名。社區辦公用房平均為267平方米，其中7個社區均建立了一站式服務平臺;少年路社區榮獲自治區級綠色社區稱號;少年路、體育場路、塔城路3個社區榮獲地區級文明社區稱號;廣場路、塔城路社區榮獲地區級綠色社區稱號;人民路、奎屯路、沙城路、光明路4個社區榮獲縣級文明社區和綠色社區稱號。目前社區已形成物業保潔、勞務輸出、電信代辦收費、便民糧油、幼兒托管、文化娛樂、郵政服務、家政服務、特色養殖等17個類型的服務項目69個，服務居民的能力日趨增強，年收入近30萬元。沙灣縣三道河子鎮的14個社區中建設最早的在2000，最晚的是2008年，社區建設年限均較短暫，在體制完善程度、管理水平、人員工作能力、基礎設施、資金供給等方面還存在不足。
(一)社區管理內容
沙灣縣三道河子鎮14個社區充分發揮社區服務中心的牽頭作用，帶動社區服務業蓬勃發展，不斷滿足居民日益增長的物質文化需求。開展托幼、家政服務、勞務輸出、衛生保潔、糧油配送、道路保潔、便民小飯桌、愛心超市、種養殖、煤氣換送、郵政服務11大類52個服務項目。社區文化建設以豐富居民文化生活為切入點，文體活動設施不斷完善，倡導科學文明健康的生活方式，促進精神文明建設，初步形成了“開放交流型”、“文化社團型”、“實體保障型”、“市場運作型”和“特色服務型”五大社區文化運行模式。三道河子鎮在縣委政府的關心和支持下，不斷加大社區服務力度，提高服務業發展層次，完善社區服務功能，實現了社區各類服務實體分類管理，提高了社區服務業的發展層次和水平;對社區辦公活動場所及配套設施投入加大，陣地建設得到加強;健全社會保障體系，改善居民群眾生活條件，拓寬就業渠道，促進就業創業。
(二)社區管理隊伍
社區的成立時長都比較短暫，最長的不過13年，短的則僅有5年，在這短短時間內，社區的構建難免不完善。社區工作人員數量相對社區總人數而言相當少，社區總人數最多的有6724人，而社區工作人員數量最多只有18個;而且，除光明路社區外，其他所有社區都沒有聘請專職人員，而隨著人民生活水平的不斷提高，社區為提高其管理和服務質量，聘用專職人員在所難免;社區工作人員中，國家公職人員占絕對大的比例，從而反映了居民參與社區管理的情況不是很好，公職人員成為社區行政事務的主要負擔者，而專職人員又幾乎沒有，這些工作人員的工作負擔難免過重。各社區都有一定數量的低保戶，其中以烏魯木齊西路社區最多，高達407人，而社區總人數是3360人，可見該社區的財務壓力是非常大的。此外，沙灣縣黨、政組織體系在社區層面的界限并不十分明晰，人員任職上存在著交叉現象，辦公場所經常共用，容易導致領導和管理混亂。
(三)社區管理方法
每個社區面臨的具體形勢和情況相差迥異，有的社區老年人數非常多，社區的工作目標及政策措施傾向于為老年人提供服務;有的社區綜合市場多、商業網點多、流動人口多、刑事治安案件多、人口管理難、居民問題解決難，這類社區的工作傾向于“四知四清四掌握”以降低犯罪率，確保公民的生命財產安全，以建立起“法律援助型社區”;部分成立得比較早的社區，由于各方面的條件較為成熟，已在探索“小區黨支部+業主委員會”管理模式，以走出一條在社區黨總支領導下居民群眾自我管理、自我服務、自我教育的服務居民新路子;部分社區已經建立起一站式服務平臺，便民利民服務于人民大眾。
二、沙灣縣社區管理存在問題
經過幾年的探索和實踐，沙灣縣社區管理取得了初步成效，在經濟發展和社會穩定中發揮了重要作用。但面對紛繁復雜的社區管理領域不斷推新的現實情況，從城市社區功能的發揮以及適應社會發展要求的角度來看還存在一些問題。主要表現在:
(一)社區自治職能的削弱
根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》針對居民委員會的規定，可以定性為，政府和居委會在城市社區治理中應分別扮演規制者、供給者、指導者和供給者、代言人、助手三重角色。但實際上，兩者均存在角色迷失的現象。沙灣縣的社區組織在社區管理中存在較嚴重的職能限制，相關政府部門在社區管理中存在經常性的“缺位”、“越位”問題，而過多過細的干預只會削弱社區的自治功能甚至使之喪失，而只有社區的高度自治才能更有效、更充分的實現社區管理部門的權利和責任。社區服務本身就有很大的共通性和重復性，而這也是舊管理體制條塊分割的矛盾在社區管理體制未得到充分完善時期的表現。目前沙灣縣部分社區存在“三多”現象，即治安亂點多、流動人口多、出租房屋多，政府主導力量得到強化，對社區的管理職能很大程度上傾向于行政的強制化，弱化于社區的自我管理，進而給社區自治進程帶來一定的消極影響。
(二)社區行政性工作過多
基層社區居委會的主要職責，是依法組織居民開展自治活動以及協助基層政府或者派出機關開展工作等，在協作開展工作時應實行權隨責走、費隨事轉。但調訪沙灣縣社區干部的反映是:各級政府都普遍把社區當作小政府，社區層面要承擔大量的行政管理職能，大量超出居委會職責、不該由居委會承擔的工作，社區儼然成了政府的派出機構。行政性工作事項名目繁多，具體如“有計生檢查，信訪調解，安全生產，社會治安，經濟數據調查等十多項內容”，用“上面千條線，社區抓全面”這句話來形容絲毫不夸張，諸多分外的工作讓社區工作人員普遍表現出疲于應付的狀態。同樣，社區干部也沒有充足的時間、精力對社區群眾深入了解，一定程度上影響了社區管理效能的發揮。此外，政府有關部門除直接給社區攤派任務外，往往會通過一些量化指標去考核社區工作人員，反而是政府部門接受居委會、居民以及居委會接受居民評議、考核與監督的活動搞得較少，有些本末倒置。如此，社區的工作不象為社區居民服務，更象是在為政府服務。
(三)社區管理權利有限
社區在社會的不斷進步發展中，已逐漸分離出相對獨立的兩類事務，即行政性公共事務和自治性公共事務。調研顯示，社區工作人員普遍反映大量繁雜的工作進入到社區，社區在承擔更多社會事務職責的同時，其社區的管理權力卻并未得到相應的調整。政府的相關職能部分在社區各設立一套班子，將工作向社區延伸，對社區服務建設總量不少，但因是"小而全"，相互之間沒有實現充分整合，導致街道體制與社區體制在性質和功能上的脫軌，相互間推諉扯皮的現象時有發生。如一些本應社區行駛的管理職能，但實際是有些政府部門在接手，一些政府部門承攬、包辦了許多不屬份內本應由社區自治組織辦理的事務，街道辦直接領導和管理居委會工作的現象極為普遍，造成社區居委會責、權、利的不對等。目前，沙灣縣多數居委會都處于“權利小、責任大;經費少、事務多”的尷尬境地。
(四)社區管理隊伍薄弱，專業化程度低
從沙灣縣各社區的人員配備上，整體表現出社區管理工作人員隊伍薄弱，人員年齡結構不適應，整體專業化程度偏低的現象。雖然沙灣縣近年來本著“三位一體”的社區管理和服務隊伍建設思路，即“專職人員為骨干、兼職人員為主體、志愿者為補充”的，但組成隊伍中多為家庭婦女、離退休職工、下崗工人以及年老者，專業人員的比例非常低。但隨著社會的發展，人們物質生活水平的提高，利益訴求的多樣化、復雜化趨向，將會對社區的服務與管理提出更高的要求。如今的社區居委會成了“大包大攬”者，涵蓋社區治安、衛生、環境、文化、教育等，嚴重超出自身承受能力。此外，一些非政府的公益性和非營利性的社會組織較為缺乏，當前沙灣縣社區志愿者隊伍和中介組織的發展不成熟，成員對社區缺少歸屬感，沒能形成全員參與社區建設的良好氛圍和環境，影響了社區工作的深入開展。
(五)社區管理缺乏經濟基礎
社區服務具有公益和福利的二重性質，政府層面應該給與大力資金支持。但目前一些領導仍是注重城市經濟增長效應，對社會民生建設缺乏興趣和熱情，對常規化和科學化的社會管理涉及甚少，其直接結果是投入于社區管理服務的政府財力是少之又少，社區公共物品供給的匱乏。沙灣縣多數社區沒有有效經濟來源，致使目前社區的硬件設施普遍落后，嚴重制約了社區的發展。多數基層社區辦公面積僅在十幾平米，辦公條件非常簡陋;民眾活動場所普遍很小，而且地點分散、功能單一，難以滿足社區居民、尤其是離退休人員的服務需求?；A硬件設施的落后是社區各項工作有效開展的瓶頸，通常會是"有項目缺硬件，想服務缺場所"的尷尬境地。此外，市場經濟環境運作下，價值觀、利益觀的不同決定了人們認識上的偏差和扭曲，居民對公益事業的度大打折扣。
三、沙灣縣社區管理存在問題的成因分析
沙灣縣社區管理存在問題的原因是多方面的，主要是表現在四個因素上:有著自身建設歷程短的現實因素，有著社會、政府及社區居民整體認知度不高的主觀因素，有著城市化快速發展、流動人口增多的客觀因素，更有組織功能界定不清、相關法規制度不完備的體制因素。具體表現在:
(一)現實因素:建設歷程短
沙灣縣社區管理面臨的一個現實因素，就是社區建設歷程太短，無從經驗可談，對國內社區先進模式照搬照抄只會是治標不治本，只能結合自身實際一步步探索總結革新。社區建設作為一個新生事物，并不是憑空而降的“舶來品”，而是早期社區服務縱深化發展的產物。從城市基層社區來說，沙灣縣社區建設的基礎性工作啟動較晚，在20世紀末期才開始嘗試進入社區自治階段，時今不過十多年的時間。沙灣縣社區建設熱潮的興起，是在2000年12月中央辦公廳和國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，自意見的轉發學習后，各鎮政府結合當地經濟和社會發展現實情況，逐漸步入社區自治管理模式的探索階段。同時，沙灣縣對社區的管理工作大多是探索性，理念和方針難免有盲目和不成熟，乃至在當前市場環境下孕育出來的社區非營利組織還不夠成熟，還難以承接從政府和企業剝離出來的社會職能和服務職能，必然導致社區的職能作用發揮滯后。
(二)主觀因素:認知度不夠
沙灣縣社區管理存在的諸多問題，其主觀因素在認知度不夠，來自三個層面:社會、政府及社區居民。主要歸納為:社會群體對社區建設的認識度不夠，對城市社區建設中異質性強的特點缺乏重視，未能真正理解社區在社會發展中的重要作用。改革開放30年前的經濟主導型發展戰略，使得一些地方政府熱衷于經濟的大干快上，片面的發展觀導致了政府服務功能缺失，其直接后果就是社會自治能力的不足、公共產品服務供給的不足。新形勢下社區工作的變化、社區建設和發展并沒有引起沙灣縣政府的高度重視，社區的管理多是務"虛"不務實，以致社區工作開展陷入重重困難;同時，基于政府對社區建設的認識不夠，舍不得為社區建設投入資金，同時也存在著等、靠、要的思想，加之缺乏經費來源的其他有效渠道，沒有持續規范的資金來源體系使得社區發展后勁不足。城市社區管理離不開居民的參與，然多數社區居民還是沒有真正脫離對單位的依賴性，沒有實現向社區回歸的意識轉變，普遍歸屬感不強，參與意識淡薄，對社區概念淡泊和疏遠，對社區建設工作關心不做、支持不夠。三方面所表現出的主觀意識層面的不足，使社區建設整體缺乏動力與支持。
(三)客觀因素:城市化效應
城市化步伐不斷加快，迫切需要建立一整套與市場經濟銜接的城市管理體制，社區作為社會管理的基本單位，義不容辭地將成為完善城市功能、提高城市管理水平和居民素質的有效載體。自中央實施"西部大開發"、“對口援疆”發展戰略以來，大量來自各地的流動人員進入到新疆，構成了新疆城市經濟發展的重要力量，成為城市發展不可缺少的重要因素。因此，做好流動人口的社區服務與管理，是新形勢下社區服務的重要內容。此外，當前政府職能轉變和“小政府”、“大社會”格局的形成，更多的政府職能回歸社區，越來越多的社會事務下沉到社會基層部門，考驗著社區居委會的承接能力。在城市流動人口快速增長、老齡化社會加劇、城市居民需求升級等諸多因素作用下，城市配套設施缺位、服務短缺、社區建設滯后等矛盾日益顯現，迫切需要建立健全新的社區管理理念和新的社區管理模式。
(四)體制因素:上層建筑的模糊化
諸多因素中起決定作用的當屬社會管理體制改革的滯后性。當前，在沙灣縣的社區管理中，相關治理主體的職責界定模糊，如街道辦事處職能定位不明確以及社區居委會角色錯位等問題。表現出兩個特征:一是居委會的行政化色彩大于自治化色彩。社區居委會是自治組織，主要任務本應是發展居民自治，卻承擔了大量的行政事務，造成了行政化傾向嚴重。二是政府偏離了服務和指導的方向，領導意味較為明顯。當地政府對社區事務總體上仍管得過多過細，以強制性的直接管理為主，管制有余而服務不足，導致城市社區公共物品和公共服務的短缺。而城市基層社會管理體制轉型的滯后使政府和居委會在社區治理中迷失了應有的角色定位。此外，沙灣縣有關社區管理的相關法規制度不夠完備，而深化城市社區管理體制的改革唯有規范的法規制度先行，社區中各類組織和居民也都必須在法律規定的范圍內行動。多民族聚居的地域背景更賦予了沙灣縣社區創新管理新的內涵，而要真正實現社區與社會的接軌機制任卻重而道遠。今后，構建沙灣縣的新型社區管理路徑應是政府、社區組織、社區居民、NGO與NPO多元互助合作的局面，確立認同和共同的目標方式實施對社區事務的協作管理。與此同時，體制創新、法規規范和完善、弱化行政干預力量、重視以“人”為中心的軟件管理將在社區管理中不可或缺。
作者：劉娟 單位：石河子大學經管學院