一、中國電視購物行政管理主體的現行構成

美國、韓國等國家允許私人經營商業電視臺，開播電視購物頻道，一般由商業有線電視臺主辦，其電視購物屬于純粹的市場經濟形態。這些國家商業有線電視臺的管理主體相對單一，一般為專業管理委員會，如美國的聯邦通訊委員會（FCC），韓國的廣播通信委員會（KCC）。而中國政府對具有公共影響的電視頻道資源不僅具有規范、保護、限制的職權，還擁有占有、利用、控制的全部權力。因此，中國對電視購物的行政管理主體與上述其他國家有著明顯的不同。中國電視購物的行政管理主體是以國家權力為基礎的相關政府機關，是在各級政府領導機構直接領導下負責組織、管理專門行政事務的職能機構和專業性直屬機構。在中央人民政府的橫向結構中，除首腦機構外，對電視購物行業有管理權屬的行政機關還有：國家工商行政管理總局、國家廣播電影電視總局等直屬機構；國務院27個職能部委中的商務部、稅務部、工業和信息化部。此外，在政府的縱向結構中，各級地方政府的下設機關對轄區開播的電視購物也具有行政管理權。由此形成中國電視購物行政管理的多線職能式結構，直屬系統和職能系統在各自管理職權范圍內對電視購物行業發布管理命令和下達各項指標，電視購物行業則服從行政系統的管理。多線職能式管理結構具備指令下達快速的優勢，但容易形成無序多頭管理，造成管理上的混亂和空白，這正是現階段電視購物行政管理的突出現象。

二、電視購物的屬性辨析與主體的管理序列

探討電視購物行政管理主體主次最具爭議的地方在于是以“電視”為主，還是以“購物”為主，主管電視傳播的行政機關和主管市場經營的行政機關之間如何確定管理序列。電視購物與一般媒介經營的不同之處在于：一般的媒介經營主體從事具體經濟活動的機構是傳媒單位，其產品的本質是傳媒機構自產的服務類、娛樂類等信息，它的“事業”、“產業”、“意識形態”三重屬性明顯，并且主體單一，行政管理的歸屬問題非常清晰，不存在任何爭議。而電視購物從事具體經營活動的機構是電視購物公司，其經營的本質還是零售商品，電視傳播僅為商品流通的營銷環節。問題在于電視購物營銷使用的是國有公共資源—電視頻道，正是這個問題困擾著電視購物管理體系的深入建設。電視購物必須合法使用國有公共資源，遵循意識形態框架下的信息傳播要求，這是電視購物經營活動得以開展的基本前提。但是電視購物的本質屬性應當還是商業。首先，從商品交換標的看，電視購物進行的是以貨幣換實物商品的活動，交換的基本標的不是服務性信息。電視購物經濟活動中出現的服務性信息是由服務性勞動創造的，屬于附加價值的范疇，它體現了電視購物的生產特點，但不改變整體生產交換的基本性質。其二，從生產者身份看，電視購物用于交換的實物商品其生產者是各類商品制造商，而不是電視傳媒。電視傳媒不參與電視購物商品流通的生產領域，電視傳媒勞動所出的是非物化的營銷服務。其三，從消費性質看，電視購物受眾實質上進行的是物質消費，而非享受文化娛樂的精神消費，電視傳播對電視購物消費的性質不產生根本改變。

由此可見，電視購物的“電視”屬性不是核心因素，其本質屬性的核心為商業性，其次為電視的傳媒屬性。根據電視購物“商業屬性第一、傳媒屬性第二”的原則，電視購物行政管理主體的序列結構也應按此構成：第一序列為主管商業的政府機關，以中央級政府機構為例包括國家工商行政管理總局、商務部；第二序列為主管電視傳播的政府機構，包括國家廣播電影電視總局；第三序列為其他相關政府機構，如國家稅務總局、工業和信息化部等。地方各級政府參照上述排序進行劃分。

三、中國電視購物行政管理主體的協作模式

電視購物管理無法回避的問題是各行政管理主體之間如何協作，這一問題得不到有效解決將直接影響未來電視購物的發展。在對電視購物行業進行管理的過程中，涉及的多方管理機構之間主動性存在差異，越界越權、被動管理的現象比較明顯。這充分說明各規制機構尚未形成統一的認識，管理角色的地位和層級還沒有形成共識，具體的聯合管制行為缺乏協調性也就成為必然。在多部門聯合管理和聯合執法中，由于部門之間缺少磨合、協調性差導致行政效率低下、責任推諉或不作為，除了嚴重影響政府公信力和管理形象，更不利于電視購物行業的發展。就現階段而言，廣播電視行政系統出臺的政策最多、最明確，其原因是廣播電視行政系統對電視頻道的管理有著天然的主動性，而工商系統和商務系統則相對較弱，面對電視購物快速發展暴露出的各種問題，政府行政部門中主動性高的機構無形中成為管理的率先者、領頭者。

然而，以廣播電視行政系統為核心的管理結構難以全面管理電視購物行業，因此只有建立符合電視購物屬性、規律和我國國情，且具有操作性的協作模式才能有效避免職權越界的現象，從而提高行政管理效能。

（一）部門通聯模式

工商行政系統和商務行政系統在此模式中，積極地在規制電視購物行業中發揮主要作用，廣電行政系統以第二序列身份參與其中。各相關行政管理主體加強聯系，通過舉辦協作工作會議、專題研究會等形式統一電視購物管理的基本思想、宗旨，明確各部門的分工和職責，形成統一、協調的聯合管理機制，在各自職能范圍內引導和監管電視購物健康、有序地發展。

（二）專業管理委員會模式

根據美國、歐洲等發達國家管理交叉行業的成功經驗，可由工商部、商務部、國家廣電總局、工信部等共同組建獨立的電視購物管理委員會。其下相關的行政部門委派人員成立電視購物管理理事會，共同制定電視購物的相關政策，負責全國電視購物的協調和管理。通過立法明確電視購物監督管理委員會的組織形式及其職責，包括負責明確各相關部門在電視購物管理過程中的分工及責任，對電視購物企業、經營業務及人員準入的條件和程序作出規定。

國外政府對電視購物行業的規制管理是建立在市場經濟發展成熟的基礎上，而我國電視購物行業所在的宏觀經濟環境正面臨著結構轉型和國際貿易自由化的雙重壓力。在這樣的環境背景下，政府部門需要重新認識干預微觀經濟的理念、職能內涵和方法，摸索出符合中國社會主義特色市場經濟規律的電視購物行業管理體系。

本文作者：余林、石永軍 單位：華中科技大學武昌分校、湖北廣播電視臺