1現(xiàn)行森林防火管理體制問(wèn)題的分析

黑龍江省森林資源管理體制十分復(fù)雜，行政轄區(qū)內(nèi)的森林資源主要分別由省林業(yè)廳、省森工總局和大興安嶺林管局等三大林業(yè)部門(mén)管理，此外省農(nóng)墾總局、哈爾濱鐵路局、東北林業(yè)大學(xué)和煤礦集團(tuán)等中（省）直單位分別管理各自轄區(qū)的森林資源。各市（地）政府行政轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)管理模式多樣，分別有單一的地方林業(yè)、政企合一的林業(yè)（伊春）、中直的林業(yè)（大興安嶺）、森工林區(qū)的林業(yè)、墾區(qū)的林業(yè)、礦區(qū)的林業(yè)、教學(xué)科研的林業(yè)等等，各系統(tǒng)的林業(yè)施業(yè)區(qū)之間相互嵌套，森林資源管理的隸屬關(guān)系十分復(fù)雜。全省縣級(jí)以上各系統(tǒng)的森林防火組織機(jī)構(gòu)近300個(gè)，還有省級(jí)預(yù)警監(jiān)測(cè)信息中心1個(gè)、航空護(hù)林站8個(gè)、森林撲火總隊(duì)1個(gè)、林火科研所1個(gè)，武警省森林總隊(duì)6個(gè)支隊(duì)，各級(jí)各類(lèi)林業(yè)部門(mén)的撲火專(zhuān)業(yè)隊(duì)231支14100人、半專(zhuān)業(yè)隊(duì)1257支29407人，由林業(yè)干部職工、農(nóng)場(chǎng)干部職工、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部農(nóng)民、駐軍、預(yù)備役、武警部隊(duì)、消防部隊(duì)等組成的各類(lèi)森林撲火預(yù)備隊(duì)總?cè)藬?shù)達(dá)16萬(wàn)人。在這樣隸屬關(guān)系復(fù)雜的林業(yè)管理體制下，面對(duì)如此龐大的森林防火戰(zhàn)線和日趨嚴(yán)峻的森林防火形勢(shì)，繼續(xù)由現(xiàn)行的省森防指和省林業(yè)廳及內(nèi)設(shè)的省森林防火辦公室代表省政府承擔(dān)全省森林防火的政府行政職責(zé)，缺少法律規(guī)范和行政執(zhí)法地位，顯然是不恰當(dāng)、不合理的，在實(shí)際履職的過(guò)程中既無(wú)法切實(shí)履行職責(zé)到位，也無(wú)法真正發(fā)揮應(yīng)有的權(quán)威作用。另外，各級(jí)政府森林防火指揮部辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)防火辦）都設(shè)置在林業(yè)局，森林防火工作都是作為林業(yè)局內(nèi)部的職能來(lái)貫徹落實(shí)的，防火辦很難代表政府履行檢查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和依法行政的職能，自己監(jiān)督自己，無(wú)法履行森林消防監(jiān)督職能。現(xiàn)在的防火辦屬于辦事機(jī)構(gòu)，其森林防火工作的職責(zé)存在局限性，現(xiàn)在和將來(lái)都難以有效承擔(dān)繁重的森林防火任務(wù)。森林防火是一項(xiàng)社會(huì)性很強(qiáng)的公益性事業(yè)，防火辦也無(wú)法有效地動(dòng)員、組織、協(xié)調(diào)林區(qū)社會(huì)各方面力量進(jìn)行森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救，特別是在重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)農(nóng)林混居的復(fù)雜社會(huì)環(huán)境下管理野外火源問(wèn)題，依法行政、行政處罰等方面沒(méi)辦法履行政府管理職能。

2森林防火管理體制改革的可行性分析

2.1森林防火管理體制改革的法律和政策依據(jù)

根據(jù)《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《森林防火條例》的有關(guān)規(guī)定和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》（33號(hào)文件）精神，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作”，“森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立的森林防火指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域的森林防火工作。”

2.2森林防火管理體制改革的科學(xué)依據(jù)

多年來(lái)的工作實(shí)踐充分表明，預(yù)防及撲救森林火災(zāi)是一項(xiàng)必須由社會(huì)方方面面參與才能完成的浩大的社會(huì)工程，只有代表國(guó)家行使行政管理權(quán)的各級(jí)人民政府才有能力完成。我國(guó)森林火災(zāi)的發(fā)生受人為活動(dòng)影響極為顯著，據(jù)統(tǒng)計(jì)，90%以上的森林火災(zāi)都是人為因素引起的，管理人為火源是森林防火工作的頭等大事。我國(guó)社會(huì)主義法制正在逐步走向完善，對(duì)人的管理必須依法管理。這種通過(guò)政府行為，體現(xiàn)政府強(qiáng)制力的管理必須由政府或者其授權(quán)部門(mén)來(lái)實(shí)施。

2.3森林防火管理體制改革適應(yīng)林業(yè)發(fā)展趨勢(shì)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，林業(yè)體制的深化改革，社情、林情、火情都將發(fā)生巨大的變化，新時(shí)期的森林防火任務(wù)必將十分繁重，搞好森林防火工作必須要有科學(xué)、完善的森林防火體制，只有加強(qiáng)森林防火體制建設(shè)才能理順森林防火的管理體制，才能實(shí)現(xiàn)真正意義的森林消防監(jiān)督，才能有穩(wěn)定的投資渠道，才能鞏固專(zhuān)職專(zhuān)業(yè)的森林防火隊(duì)伍，才能保證森林防火事業(yè)快速發(fā)展。

2.4森林防火管理體制改革不影響穩(wěn)定且沒(méi)有阻力

對(duì)現(xiàn)行的森林防火管理體制進(jìn)行改革，并不是改變森林防火責(zé)任制，是對(duì)森林防火機(jī)構(gòu)和人員整體的管理方式和隸屬關(guān)系的調(diào)整，這種調(diào)整不會(huì)增加政府負(fù)擔(dān)，也不會(huì)對(duì)人員進(jìn)行大的變動(dòng)，不是削弱管理，而是強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)，建立應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和統(tǒng)一的調(diào)度指揮系統(tǒng)，走森林消防規(guī)范化、系統(tǒng)化、專(zhuān)業(yè)化道路。森林防火體制改革后，管理體制更加理順，責(zé)任更加明確，人員待遇將會(huì)提高，投資渠道更加穩(wěn)定，更加有利于森林防火工作的開(kāi)展。

3黑龍江省新的森林防火管理體制結(jié)構(gòu)設(shè)想

《森林防火條例》明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立森林防火指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)行森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。應(yīng)按照《森林防火條例》規(guī)定，強(qiáng)化省森防指的權(quán)威性，由省長(zhǎng)擔(dān)任省森防指的總指揮，結(jié)合黑龍江省的特殊性和實(shí)際需要，設(shè)立統(tǒng)管全省森林防火工作的省政府直屬機(jī)構(gòu)（省政府森林消防總局），代表省政府全面履行森林防火檢查、監(jiān)督、組織、協(xié)調(diào)職責(zé)。省林業(yè)廳防火辦改建為黑龍江省地方林業(yè)森林消防局，各地（市）林業(yè)局防火辦改建為森林消防分局，歸黑龍江省地方林業(yè)森林消防局垂直領(lǐng)導(dǎo)。省森工總局防火辦改建為黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林消防局，各森工林業(yè)局防火辦改建為森林消防分局，歸黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林消防局垂直領(lǐng)導(dǎo)。大興安嶺林業(yè)管理局防火辦改建為大興安嶺地區(qū)森林消防局，各大興安嶺林業(yè)局防火辦改建為森林消防分局，歸大興安嶺森林消防局垂直領(lǐng)導(dǎo)。省政府森林消防總局統(tǒng)管地方林業(yè)森林消防局、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林消防局、大興安嶺地區(qū)森林消防局。各航空護(hù)林站按照屬地原則，分別劃歸地方林業(yè)森林消防局、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林消防局、大興安嶺地區(qū)森林消防局垂直領(lǐng)導(dǎo)。森林消防（分）局機(jī)關(guān)工作人員為行政編制，其直屬的林火監(jiān)測(cè)中心、航空護(hù)林站、森林消防隊(duì)、林火科研機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)人員為事業(yè)編制。森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，原有建設(shè)經(jīng)費(fèi)投資渠道不變。人員工資、工作經(jīng)費(fèi)、森林火災(zāi)預(yù)防和撲救等專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入地方公共財(cái)政預(yù)算。

4結(jié)論

建立黑龍江省新的森林防火管理體制是符合法律、條例及各項(xiàng)規(guī)定的，是森林火災(zāi)的自然災(zāi)害屬性的客觀需要，是我國(guó)森林火災(zāi)的特點(diǎn)決定的，是我國(guó)社會(huì)主義法制逐步完善的要求，是重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革的必然結(jié)果。預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的工作特點(diǎn)決定了森林防火管理機(jī)構(gòu)必須具有政府行政職能，必須具有獨(dú)立的、專(zhuān)業(yè)化的管理體制和垂直指揮的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)“預(yù)防為主、積極消滅，打早、打小、打了”的森林防火原則。

本文作者：陳圣東 單位：黑龍江省人民政府森林草原防火指揮部辦公室