中國財政支出績效評價法治化的立法原則

（一）民主立法

我國《憲法》第２條規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。肯定了公民參與權(quán)，公民參與程度日益縱深拓展，通過政府信息公開使得公民了解政府想什么、做什么以及行為結(jié)果是怎樣，并且有權(quán)提出批評建議。因此公眾的評價意見必須被納入財政支出績效評價制度當(dāng)中，通過立法形式保障人民合法權(quán)利，使人民有權(quán)參與政府績效評估，充分享有民主權(quán)利，人民有權(quán)對績效評價方法進(jìn)行選擇，有權(quán)參與確定評價主體、參與制定評價程序、參與監(jiān)督評價過程。

保障公民參與、監(jiān)督績效評價的前提是建立透明的評估制度，公開績效評價的各個環(huán)節(jié)，這也是現(xiàn)代陽光政府的本質(zhì)要求，也才能得到公眾對績效評估結(jié)果的。如英國公民憲章運動中“信息和透明度”原則。只有公開績效評價環(huán)節(jié)，將評價的各個階段透明的展示給公眾，公眾才有可能全面了解與監(jiān)督績效評價。如果刻意隱藏績效評價的某些方面，一方面被評價方無法全面掌握已完成工作的達(dá)標(biāo)情況，更無法通過評價行為督促自身改進(jìn)相關(guān)工作；另一方面，公眾也無法通過績效評價工作來行使監(jiān)督權(quán)。

（二）公正立法與公正立法

法律作為法治社會中的有效調(diào)節(jié)器，在調(diào)整不同利益關(guān)系時必須恪守公正、公平，對所有政黨的利益和權(quán)利進(jìn)行公平保護(hù)和促進(jìn)，社會成員才能真正遵守法律制度。否則，將損害和干擾法律的至上性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會大生產(chǎn)以及社會分工的家具，導(dǎo)致不同利益主體之間結(jié)成了更加密切的聯(lián)系與依賴關(guān)系，于此同時，利益沖突在所難免，只有通過公平、公正具有權(quán)威性的法律制度才能緩和這種由于資源短缺的需求矛盾。財政支出績效評價制度能否達(dá)成預(yù)期的關(guān)鍵就是績效評價的系統(tǒng)性與全面性。只有將財政支出績效當(dāng)做一個由多種因素、多個環(huán)節(jié)組成的綜合系統(tǒng)，將各方面有機(jī)的聯(lián)系在一起，從系統(tǒng)性的角度構(gòu)建財政支出績效評價制度；只有將財政支出績效的各方影響全部納入評價體系，考慮全多個方面，不能遺漏評價內(nèi)容，從全面性的角度構(gòu)建財政支出績效評價制度，才能真正制定評價制度。結(jié)合我國當(dāng)前實際，避免將某指標(biāo)當(dāng)做“一票否決”的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)將我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，生態(tài)環(huán)境開發(fā)與保護(hù)、科技進(jìn)步與社會主義文化發(fā)展等納入財政支出績效評價的系統(tǒng)范圍，避免只顧眼前利益，先破壞后治理等行為，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、和諧社會、生態(tài)平衡可持續(xù)發(fā)展。

中國財政支出績效評價法治化的內(nèi)容構(gòu)想

（一）評價主體制度

通過引入地方人大及其常委會、財政部門、審計部門，尤其是行業(yè)專家以及公眾代表來廣泛參與建立多主體的績效評價制度，變封閉式的評價主體為開放式的評價系統(tǒng)。進(jìn)一步明確各參與主體的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)。重新設(shè)計評價流程和制度，充分體現(xiàn)績效評價的公平性、科學(xué)性和全面性。

1．確立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)

各國的實踐證明，財政支出績效評價都需要一個核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)來保證其實施。在我國，應(yīng)考慮賦予全國人大財經(jīng)委這一領(lǐng)導(dǎo)地位，在法治化過程中確保其地位與職權(quán)從而能夠真正、有效地指導(dǎo)、監(jiān)督財政支出績效評價。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)從以下幾方面來考慮：檢查、監(jiān)督政支出績效評價的實施，包括審查績效評價程序、指標(biāo)、各要素的實施是否符合規(guī)定；指導(dǎo)政支出績效評價的發(fā)展，包括制定各具體的實施辦法，研究績效評估發(fā)展趨勢，開展績效評估試點，總結(jié)經(jīng)驗；為權(quán)力機(jī)關(guān)提供決策參考，通過收集、整合、分析各機(jī)關(guān)的績效信息，為權(quán)力機(jī)關(guān)的提供決策基礎(chǔ)。

2．第三方評價機(jī)制的建立

按照不同行業(yè)、不同領(lǐng)域遴選體制外的專家作為財政支出績效評價專家。在進(jìn)行績效評價的時候注重評審人員的平衡，例如確保行業(yè)專家和財務(wù)專家一定數(shù)量的比例。通過構(gòu)建績效評價專家數(shù)據(jù)庫，利用計算機(jī)隨機(jī)抽取的方式選擇專家；通過建立項目成果數(shù)據(jù)庫，通過對比已選定專家和專家曾參與完成項目情況，回避相關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的專家。最大限度的保證評價的公正性，維護(hù)評價主體的中立性。

3．公共評價理念的引入

通過財政支出績效評價，一方面加深公眾對政府的了解程度，促進(jìn)政府對公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任；另一方面是提高公共資金的使用效率和配置合理性。當(dāng)前，行業(yè)專家參與評審的程度已經(jīng)有了很大提高，然而公眾評價作為績效評價的重要理念，也是不可缺少的環(huán)節(jié)。在引入公眾評價之前，政府必須掌握足夠的信息來對公眾偏好做出評價，構(gòu)建偏好模型匯總公眾評價取向。為此部分試點政府財政支出績效評價的地區(qū)，紛紛推出聽證會制度，代表廣泛參與等不同方式，提高社會公眾的參與度。

4．審計部門作用的發(fā)揮

鑒于我國現(xiàn)階段全國和地方人大從事監(jiān)督工作人員數(shù)量較少，以及伴隨著監(jiān)督范圍有限的情況，更要充分發(fā)揮政府財經(jīng)經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士——審計部門的職責(zé)，行使預(yù)算監(jiān)督職能。與其他職權(quán)部門相比，審計部門有著自身的優(yōu)勢，如具有較強(qiáng)的專業(yè)功底，既有的工作經(jīng)驗具有較高的技術(shù)含量，都有利于其開展績效評價工作。近年來審計部門自身也在積極開展各類資金使用績效的審計，通過對績效的審計來提高對預(yù)算執(zhí)行的審計，對預(yù)算信息數(shù)據(jù)的收集和挖掘，評價公共資金的配置效率和使用效益，達(dá)成對開展財政績效評價的前期保障和基礎(chǔ)依據(jù)。

（二）評價客體制度

按照財政支出的總目標(biāo)和實施評價工作的具體要求，評價對象的確定應(yīng)遵循實際經(jīng)濟(jì)管理情況和按照財政投資管理慣例進(jìn)行。

1．對各級政府實施綜合績效評價將中央財政部、省（市）財政廳（局）、地（市）財政局、縣財政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政局作為財政收入初次分配的評價對象，其評價內(nèi)容主要涉及財政配置是否合理、合法、合規(guī)，是否依照審核標(biāo)準(zhǔn)撥付資金，評價財政資金整體使用效率的特點。根據(jù)我國財政體制的分級制度，各級財政部門代表各政府，組織進(jìn)行財政支出效果評價，并將評價結(jié)果報請各級人大或相關(guān)部門提請審查。