本文作者：毛亞儒 何蓉 單位：中國人民武裝警察部隊學院研究生四隊

行政立法評估是一個比較新的概念，隨著世界各國法制化程度的不斷加深，以及人們對政府立法行為越來越多的關注，行政立法評估制度日益凸顯出重要性。

一、建立行政立法評估制度的必要性

（一）法律天生的瑕疵

法律作為一種客觀存在，必然也不可能達到盡善盡美。“法，從它產生起，便具有一定的質量問題，即是否能夠不同程度地滿足一定社會關系的需要和符合‘法’的特性，滿足的程度和符合的程度不同，便產生了法的質量的高低，從而有了立法質量問題。”在美國內華達州，有過這么一個立法例證。州立法機關制定了一項法律，要求每個政府官員都買一雙科納特（一種吃羊的野生動物）耳朵并帶到辦公室去，以此來刺激人們獵取科納特，目的是消除科納特對該州重要產業———養羊業的嚴重危害。但是該法公布實施后，農民們為了謀取利潤，竟在家中設欄喂養。這樣內華達州的科納特數量不僅未見減少，反而大量增加，社會被迫承擔喂養科納特的物資損耗。所以，行政法的實施存在不能達到預期效果、甚至與立法初衷背道而馳的可能，需要立法評估來判斷和修正。

（二）行政法的內在剛性

我們知道，刑法和民商法的很多內容是通過法院裁判來實施的，而行政法的實施則主要依靠行政機關。在借助司法權的過程中，法官運用其自由裁量權可以對已有法律的缺陷起到一定的彌補作用，尤其在英美國家，法官甚至具有創法的作用和功能。“目前我國的法學與大陸法系相比，其所謂立法中心主義的傾向要更加明顯。”在此環境中，法官的自由裁量權較小。在行政法的實施過程中，更是缺少了法官這一個緩沖層，因此立法質量對于法的實施效果的影響變得更為易顯和強烈，展示出更多的剛性。所以需要進行行政立法評估，以不斷改進和完善行政法規、規章，提高法的質量。

（三）法治建設的轉向

就我國當下而言，中國特色社會主義法律體系剛剛形成，進入這一時代的重要特征，便是我國立法工作重心的轉移———從過去強調新法的創制到現在強調對現有法律的修改、補充和廢止。“中國特色社會主義法律體系形成后，中國將進入后法律體系立法時期，立法工作到了一個拐點：從數量型立法轉向質量型立法；從粗放型立法轉向精細化立法；從‘有法比沒法好’、強調立法速度轉向攻克立法難題、深度構建現代法制。簡言之，是進到更加注重科學立法、精細立法、質量立法、民主立法、民生立法的階段。”在大量立法之后，有必要及時回顧，作出從求全求量到求質求效的轉向。建立行政立法評估制度正是順應了這一需要。

二、行政立法評估制度在我國之實踐

（一）立法實踐

2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》第二十條規定了“行政許可實施的評價”，可以說是我國立法評估制度化的起點。2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，第17、18條也提及法律的評估問題“：建立和完善行政法規、規章修改、廢止的工作制度和規章、規范性文件的定期清理制度。要適應完善社會主義市場經濟體制、擴大對外開放和社會全面進步的需要，適時對現行行政法規、規章進行修改或者廢止，切實解決法律規范之間的矛盾和沖突。規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。實施機關應當將評估意見報告制定機關；制定機關要定期對規章、規范性文件進行清理。”2011年10月27日國務院新聞辦公室發表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，在“中國特色社會主義法律體系的完善”中提出，要“建立健全立法前論證和立法后評估機制，不斷提高立法的科學性、合理性，進一步增強法律法規的可操作性。”

（二）案例實踐

早在2000年，山東省人大常委會將“立法回頭看”列為工作重點，在法制委員會的牽頭組織下，先后對本省《私營企業和個體工商戶權益保護條例》、《產品質量法實施辦法》、《法律援助條例》和《就業促進條例》進行了立法回頭看。之后，上海、北京、甘肅等地也紛紛開展過地方立法評估，將其作為提高地方立法質量的探索途徑。2005年，福建省人大常委會開展了《福建省青年志愿服務條例》立法效果評估工作。在立法評估中，他們注重社會的廣泛參與和評估主體的多樣化。評估調研組通過各地總結、發放調研問卷、召開專題座談會、實地考察等多種形式，廣泛收集對青年志愿服務條例的意見和建議。先后發放調研問卷一萬多份，深入各市縣進行調研，聽取青年志愿者和青年志愿者組織對條例條文本身和實施情況的意見。

三、行政立法評估制度實踐中遇到的問題

（一）行政立法前評估的缺失

立法評估應當作為一個系統來對待，其在立法的不同階段顯示出不同程度的作用并且相互之間補充聯系。“越清楚和細致的前瞻性評估越容易獲得可靠的回溯性信息，這是因為前瞻性評估促進了對現有認知不足的覺察，并推動人們采取必要措施及時填補這些不足。”目前我們實踐中的行政立法評估，不論是“回頭看”還是“立法效果評估”，都是對已經實施的行政法規、規章是否具有科學性、可操作性，以及是否被公眾普遍遵守和認可的研究，而不常見行政立法前、立法過程中的評估。

（二）行政立法評估隨意性較大

我們決定對哪些行政法規規章進行評估往往都是某某部門“研究”的結果，法律并沒有對哪些立法需要評估、在什么時機評估、采用什么標準評估等作出明確規定。當然，在我國立法評估實踐的初期，存在這樣的問題是不可避免的。盡管現在不夠規范,但隨著行政立法評估優點的顯現，評估結果被越來越多地運用,行政立法評估制度必然會逐步完善起來。我們期待著通過專家學者和實踐部門的努力，盡快在《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》或其他相關法律法規中看見行政立法評估制度的身影。

（三）行政立法評估對象的單一

目前的行政立法評估多為地方性立法評估，范圍過于狹窄。確立行政立法評估對象缺乏靈活性，往往將某部行政規章整個地作為立法評估的對象，評估內容全面，花費財力、人力較大。實際上，我們可以適當簡化，對某些法規規章的重要制度或者有爭議的條款進行專項評估，以增強立法評估的有效性。建立行政立法評估的目的之一便在于提高行政立法效益，因此必須強調立法評估成本控制，避免過高的評估成本使得行政立法評估背離其建立的初衷。