本文作者：劉國萍 單位：浙江財經學院財政與公共管理學院

行政學家B•蓋伊•彼得斯認為:“對于體制轉換中國家和發展中國家而言,在追求政府部門最大經濟效益的同時,必須重視建立一個可被預測的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府。”“官僚制”一詞來源于法國，最初的字面意思是“官員的統治”。官僚制作為一種社會組織的特殊形式，給予理想至高無上的地位，由德國官僚制理論的奠基人馬克斯?韋伯提出。他指出官僚制是一種高度理性化的組織機構，是指一種依職能和職位進行分工和分層，以明確規則為主線，強調規范化和高效率的組織體系和管理方式。韋伯的理想官僚制理論奠定現代組織理論的基礎。“官僚制精神”，實質上就是一種理性精神。這里的理性精神具有多方面的含義，如規范官僚行為的法律法規、組織程序及契約等等，它們體現了現代社會的科學精神、法制精神與理性精神，摒棄了傳統經驗型管理所摻雜的大量人治因素。

1.官僚制的主要內容

韋伯的官僚制組織是一種理想類型的組織結構形態及其行為模式。韋伯的組織理論的主要內容為：

1.1價值取向的理性化，注重合理的分工，和效率在組織中要根據專業技術進行分工，在這個體系中，人們之間的差別只有能力的區別，與身份和社會地位無關。行政組織要明確分工，在組織內部，其崗位要根據自身的實際需要由與之對應的專業人才來任職，運用其專業的知識，因此官僚組織必須提供系統全面的專業培訓,促使行政人員改進辦事方法,提高工作效率,最終成為某一領域的專家。

1.2組織結構縱向上“金字塔”式的層級節制官僚組織中，按照權利及命令服從的關系，形成自上而下金字塔形的序列，權利按照工作的需要自上而下分解，上下級之間嚴格按照等級劃分，不同于社會按照身份的分層，沒有人身的約束，只有專業技術和知識的差別。

1.3組織管理非人格化行政管理人員在處理公務時去除私人感情，不可以看人辦事，行為要以理性為指導，不同于傳統社會中人身依附關系，只接受上級的指揮或是自己的身份地位，不受傳統社會等級的約束。

1.4制度化及對法理化規則的尊崇官僚制組織的構建，分工，人員的選拔等都是由法律明確規定，它是行政的執行工具，不是情感的載體。組織有一套嚴格的規章制度體系，行政管理人員必須在制度規定的權力范圍內按照法規行使職權。

2.官僚制視角下西方行政改革的實踐

20世紀70年代，西方世界爆發了經濟危機，危機的爆發也嚴重影響了公共行政的發展，大部分國家都不同程度的面對著行政機構臃腫、效率低下、財政赤字等行政問題。因此，行政改革的呼聲被提到了前所未有的高度，雖然其在20世紀以官僚制為基礎開展的行政活動帶來了巨大的發展，但是其也不是完美無缺的，面對官僚體制下管理的各種困境，西方世界開始了“摒棄官僚制”的“政府再造”改革浪潮，其措施包括：

2.1行政改革趨向于市場化

由于長期以來存在的績效下降，腐敗，赤字等問題，西方國家通過將國企與公共事業產權的轉移，讓市場來承擔生產服務的任務，減輕政府的負擔，同時也提升了公共服務的效率與質量。引入市場機制和私營部門的管理方式，重塑政府與公眾的關系，行政活動趨向于顧客取向的伙伴式合作。新的服務是以伙伴合作關系為基準的，是互相協作的過程。政府致力于磋商，談判，解釋等方式，實現與社會，公民等的互動，最大限度調動社會的力量。

2.2建設參與型政府

傳統官僚體制的金字塔式結構及集權限制了行政人員工作的積極創造性，不利于公眾參與。要使行政組織的結構趨于平行網絡化，以知識為基礎，相互依存。平時的管理活動中注重內部的管理與外部公眾的參與相結合，特別是吸收基層公務員，社會團體的參與，形成合作網絡，加強政府的回應性。

2.3放松內部規制，增加政府的應變能力

1993年“戈爾報告”就曾指出：“美國政府的績效不佳，問題不在于政府職員的懶惰與無能，而在于繁文縟節和規制如此令人窒息，以至于扼殺了哪怕一丁點創造性。”其主張簡化預算，改革采購等體制，清理過時的規制等等。同時政府的應變力要求改變永久化的機構和終身雇傭制，嘗試設立臨時性的工作機構及雇傭臨時工作人員。政府及其機構要有足夠的能力根據環境的變化制定相應的政策，而不使用固定的方式回應新的挑戰。西方行政改革的浪潮并沒有從根本上動搖官僚制的制度框架與組織結構基礎，雖然眾多的西方發達國家對官僚體制進行了一系列改革，但官僚制范式仍然在發達國家的現實生活中具有頑強的生命力。更重要的是，新公共管理運動并沒有創立一種新的組織體系，它只是以成功的組織機構為藍本，對官僚制組織進行的某種修正，其核心文化仍然是官僚文化。

3.我國行政改革面臨的困境與挑戰正如盧梭曾經說過的：“如同沒有任何一件衣服適合所有人的身體一樣，也沒有任何一種固定的制度適合所有國家”。一個理論在一些國家獲得了成功，但是現實中沒有放之四海皆準的理論，如果將其放到另外一個場合使用，就要看其是否適合。我國就因為各種原因，對我國的行政改革提出了很大的挑戰。

3.1政治思想上傳統官僚制的影響

中國有兩千多年的封建歷史統治，不過其官僚制不同于韋伯的理性官僚制。中國傳統的世襲官僚制，強調人治，缺乏法律有效的約束和秩序。官員也是根據等級的高低而形成相互依附的關系，皇帝依賴于權威，這樣的行政效率易低下。傳統的官僚制對中國的影響深遠，當然其也是與中國文化的發展相適應的，也對公眾的政治思想起到支配作用，使人們的政治價值觀發生潛在的變化。雖然近幾十年的發展為理想官僚制奠定了一定的基礎，但是目前行政組織仍然存在非理性化的運作低效率等問題，絕大多數行政人員還存在著"官本位"以及計劃經濟時代的行政思想，沒有形成與當前改革同步的思想，傳統因素對行政改革仍然存在著很大的影響。

3.2沒有充分發掘理性官僚制的優點

理性官僚制出現在西方發達國家進入后工業社會的階段，社會的發展要求政府行政方式的轉變，因此開始了對官僚制的研究及反思。我國是一個發展中國家，理性官僚制作為一種行政管理制度，是適應工業化初期我國的發展需要的。我國現在主要面臨著官僚制不足的困境，行政效率低下，技術化程度不高，缺乏有效的規范，現代理性精神缺乏、規則認同感缺位、經驗行政大行其道，黨政二元行政負面影響較大，我國的官僚制雖然還未發育到西方發達國家那樣的成熟度，但是由于計劃經濟體制慣性的影響使得政府機構臃腫、人員龐雜，已進行的歷次政府機構改革雖然取得了很大成效，但始終無法擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環怪圈。可以說，現時的中國行政體制正處于官僚制不足階段，官僚制的合理性尚未得到發揮，其理性精神尚未得到張揚。因此，繼承理性官僚制理論，行政完美面臨的問題就是官僚制的不足，與西方國家官僚制太多的過猶不及截然相反。