本文作者：顏如春 單位：重慶行政學院公共管理教研部

深化行政改革，進一步轉變政府職能，突破統籌城鄉發展的行政體制、機制障礙，從根本上克服現行城鄉行政管理體系的局限性，構建統籌城鄉發展的行政管理體系，是充分發揮政府在統籌城鄉發展中主導作用的關鍵。深化行政改革，構建統籌城鄉發展的行政管理體系，重點是:轉變政府職能，形成統籌城鄉發展的政府職能架構;重塑行政體制，建立統籌城鄉發展的行政管理體制;完善行政機制，健全統籌城鄉發展的政府運作機制。

一、轉變政府職能:形成統籌城鄉發展的政府職能架構

(一)科學定位各級政府的職能

根據統籌城鄉發展的需要，以及各層級政府在整個行政管理體制中所處的不同地位和功能，科學界定省、市、縣(區、縣級市)、鄉鎮(街道辦事處)的職能定位。將決策、規劃、調控三大權限進一步上收，市場監管、公共服務、社會管理三大職能進一步下移。以重慶市、區縣和鄉鎮三級政府體制為例，應進一步明確市、區縣和鄉鎮三級政府的職能定位。

1．市級政府職能。進一步整合市級部門職能，將市級政府的職能重心定位為“決策、規劃、指導、協調，監督”;把決策權、規劃權、調控權等上移和相對集中于市級部門，以打破城鄉分割和各類規劃自成一體的規劃體制，建立城鄉一體、各類規劃定位清晰、功能互補、銜接協調的規劃體系。

2．區縣(區)職能。合理界定區縣(區)職能，將區縣政府的職能重心定位為“執行上級決策、加強市場監管、強化社會管理、保障公共服務”。推進管理、服務重心下移，市級政府可將部分執行市場監管、社會管理和公共服務的職能以行政委托的方式下放給縣(區)級政府，逐步實現行政組織的扁平化，以縮短行政鏈條，進一步提升縣(區)政府的執行效力、監管能力和服務能力。

3．鄉鎮政府職能。科學劃分鄉鎮政府職能，將鄉鎮(街道辦事處)的職能重心定位為“執行落實政策、社會綜合治理、提供公共產品、保障公共服務，營造良好生活環境”。建議逐步減少或取消鄉鎮政府(街道辦事處)直接參與經濟建設的職能，轉向以提升社會管理和公共服務能力為核心，逐步實現由基層行政組織向直接為居民服務的“公共服務中心”轉變，最終形成決策、執行合理區隔與協調的縱向組織體系。

(二)明確政府職能轉變的重點

1．切實履行經濟調節職能。進一步完善區域經濟調節體系，加強經濟管理部門之間的協調與協作，提高綜合運用投資、財稅、用地、物價等經濟手段調控經濟運行的水平;進一步放開要素市場，減少和規范政府對資金、人力資源的直接支配;進一步強化統籌城鄉發展職能，促進城鄉三產業的協調發展;進一步轉變經濟增長方式，增強預測、預警和風險應對能力，促進區域經濟又好又快發展。

2．切實履行市場監管職能。在放寬市場準入的同時，規范市場主體行為，維護市場主體利益;強化對市場秩序和消費安全的維護，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管;深入整頓規范市場秩序，改革行政執法體制，推進綜合行政執法試點經驗，重點打破地區、城鄉分割和行業壟斷，健全和維護統一市場體系，健全行業自律體系和社會信用制度。

3．著力強化社會管理。探索城鄉互動的社會管理新格局，增強政府維護公共安全，處置突發事件和維護社會穩定的能力，建立城鄉統一的突發公共事件應急體系;加強政府應對新時期各種社會矛盾的能力，建立健全利益表達機制、利益協調機制和人民內部矛盾化解機制，特別是重點解決好城鄉居民普遍關注的就業、上學、看病、社保和收入分配等問題:培育和規范社會中介組織等各類民間組織，拓寬政府職能外移渠道;充分發揮城鄉基層自治組織的作用，實現政府調控機制和社會協調機制互聯、政府行政功能和社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節力量互動的政府和社會共同治理的格局。

4．著力強化公共服務職能。推進城鄉基本公共服務的均等化，特別是強化政府在公共服務制度安排和公共物品供給方面的職責，促進公共服務盡快向農村延伸;優化公共資源配置，注重向農村、基層和欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全體市民的基本公共服務體系;以發展社會事業和解決民生問題為重點，加大對農村教育、衛生、科技、文化和社會保障等的投入;加強農村公共設施建設，以農村的道路、供水、供電、通訊、農產品市場設施等為重點，切實改善農村的生產生活條件;強化農民工管理和服務，消除農民工融入城市的體制障礙;強化促進城鄉公共服務均等化的財政保障，確保更多的財政資金投向農村公共服務領域;扶助弱勢群體，促進社會公正和諧。

(三)把握政府職能轉變的著力點

1．實現“四個分開”。通過政府與市場、企業、事業和市場中介組織分開，充分發揮市場在配置資源中的基礎性作用，打破政府無所不管、包攬一切的格局，把政府職能限定在有所必為、有所不為的合理邊界之內，促進政府全面、正確履行職能。

2．推進政府職能“瘦身”。努力實現“全能政府”向“有限政府”的轉變。政府要進一步退出微觀經濟領域，切實減少微觀管理，重點搞好宏觀規劃、政策制定和監督管理。

3．開展政府部門“定責任”試點。按照權責一致原則，明確和細化部門責任，改政府部門“三定”規定為“四定”規定，根據責任大小、多寡定職能、定機構、定人員編制、定經費，并建立相應的政府效能監察、機構編制督查機制作為保障，推進行政權力與責任掛鉤，促使政府依法全面履行職能。

4．把城鄉統籌的職能融入黨委、政府及各個部門的常規性職能中。著力扭轉政府職能配置“重城市輕農村”傾向，改變以行業、產業管理為基礎的職能配置模式，把農村和城市作為有機整體統籌考慮職能配置，實現政府對農村服務的全覆蓋。把統籌城鄉的職能融入各級部門常規職能中，設置相應處室，賦予相應職能并加以考核，形成系統的既管城又管鄉的工作機制，確保統籌城鄉發展落實到位。

二、重塑行政體制:建立統籌城鄉發展的行政管理體制

(一)縱向調整:理順行政層級

1．推進“省直管縣”進程，減少城鄉行政管理層級。第一，凍結地改市審批。在還沒有實行“市領導縣”體制的地方，維持現狀。第二，搞好試點。可以在借鑒直轄市管理模式，比如重慶市三級政府行政管理經驗的基礎上，逐步推行省直管縣的改革試點。第三，擴大縣級的權力。以擴大縣級的財政權作為出發點，強化縣級政府管理職能，逐步弱化地級市對縣級的干預。在條件成熟時，全面實現省、縣、鄉三級領導體制。