作者：臧乃康 單位：南通大學(xué)管理學(xué)院

在區(qū)域發(fā)展中，政治與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系一直處于不斷變化之中，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域公共治理的范式差異對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的影響是有區(qū)別的。查爾斯•林德布羅姆說(shuō)，“一個(gè)政府同另一個(gè)政府的最大不同，在于市場(chǎng)取代政府或政府取代市場(chǎng)的程度。”[1]政府與市場(chǎng)的關(guān)系是政府模式選擇的重要基點(diǎn)，以此推斷，區(qū)域公共治理中的政治協(xié)調(diào)的準(zhǔn)確定位和功能的實(shí)現(xiàn)，成為區(qū)域全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的政治性、行政性的保證。

一、區(qū)域公共治理中政治協(xié)調(diào)的功能起因

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)形成空間集聚。非均衡發(fā)展理論的基本思路是以非均衡發(fā)展為手段，最終促成和實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展目標(biāo)。中國(guó)改革開放32年的歷史表明，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展主要是以非均衡的路徑來(lái)促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展的，但是區(qū)域公共治理的一體化進(jìn)程卻對(duì)于政治協(xié)調(diào)提出了新的功能要求。而區(qū)域公共治理存在著的傾向性問題使得政治協(xié)調(diào)的功能難以實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮。諸如，優(yōu)化開發(fā)區(qū)要向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，都需要一定層次行政區(qū)的政府合作。特別是均質(zhì)性較強(qiáng)的區(qū)域被確定為同一類型的主體功能區(qū)，而均質(zhì)性往往是跨行政區(qū)的。這樣，具有均質(zhì)性的行政區(qū)的政治協(xié)調(diào)，對(duì)區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展就極為重要。

1.區(qū)域公共治理主體的行政化

區(qū)域公共治理既是一個(gè)政府管制概念，更是一個(gè)公共管理范疇。作為區(qū)域公共治理的主體，至少應(yīng)包括政府、社會(huì)組織、公民，甚至還有企業(yè)等。治理主體中既可能是區(qū)域的地方政府，也可能是跨區(qū)域的聯(lián)合體，這也是區(qū)域公共治理與政府行政管理區(qū)別所在。區(qū)域公共治理特征主要體現(xiàn)在：一是區(qū)域治理基礎(chǔ)脫胎于政府間合作框架，區(qū)域成員之間的溝通、談判、妥協(xié)、共識(shí)是公共治理的理性工具；二是區(qū)域治理中權(quán)威性價(jià)值分配是以公平、平等、聚合、互惠為目標(biāo)；三是區(qū)域治理主體既有公共部門代表，也應(yīng)有私人部門和市民社會(huì)的代表。區(qū)域公共治理主體是一個(gè)多元主體體系，區(qū)域公共治理的主題總是與政府關(guān)心的公共問題密切相關(guān)，諸如解決區(qū)域面臨的公共問題、供應(yīng)區(qū)域公共產(chǎn)品、培育區(qū)域文化認(rèn)同等。區(qū)域公共治理并不排斥政府以及行政力量，相反，區(qū)域公共治理中政府作為的空間比過(guò)去更為廣闊。問題在于，區(qū)域公共治理的非政府主體進(jìn)入行政化過(guò)程，會(huì)引發(fā)區(qū)域利益整體性、行政性聚集，政府主體的自利性產(chǎn)生溢出效應(yīng)，降低了其他區(qū)域治理主體溝通與合作的公共性動(dòng)力和公共性意愿，行政化成為區(qū)域低成本發(fā)展和獲取資源的捷徑。治理主體的行政化傾向?qū)τ趨^(qū)域公共治理會(huì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。非政府、非公共組織的區(qū)域合作的政策訴求和利益爭(zhēng)取常常會(huì)被忽略，難以形成正式的公共政策議程[2]。并且，當(dāng)區(qū)域公共性議題或公共性政策建議提出時(shí)，就必然對(duì)原有的條塊分割行政架構(gòu)提出挑戰(zhàn)。我國(guó)的行政區(qū)劃體制將地方政府的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益緊密地結(jié)合在一起，形成了地方保護(hù)主義。在這種情況下，區(qū)域性一元性組織的形成將是困難重重。構(gòu)建多層次、多元的區(qū)域公共治理主體體系逐漸成為基本的組織傾向，區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)化和公共治理一體化要求淡化治理主體的行政化色彩，從而使得區(qū)域公共治理過(guò)程能夠滿足扁平化的功能要求。

2.區(qū)域公共治理政策的碎片化

地方政府自利性所導(dǎo)致的效應(yīng)主要表現(xiàn)在：政府官員追求個(gè)人收益最大化致使微觀地方政府行為偏離公共效用最大化軌道；政府機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化導(dǎo)致地方政府行為偏離公共效用最大化軌道；地方政府追求地方利益最大化和本級(jí)政府利益最大化的努力，導(dǎo)致其行為偏離整個(gè)國(guó)家公共效用最大化的軌道[3]。地方政府都會(huì)自覺保持自主性的張力，而跨越地區(qū)的區(qū)域合作總是以雙方或多方的妥協(xié)和權(quán)利讓渡為條件，這意味著將自己有限的資源投入或轉(zhuǎn)讓到維持同其他組織之間關(guān)系上，而其本身的領(lǐng)域和事務(wù)會(huì)失去一些自主性和活動(dòng)空間。這樣就不可避免地割裂了公共治理政策的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和整體效應(yīng)。從西方學(xué)者研究中國(guó)官僚政治和政策制定過(guò)程的“碎片化權(quán)威”(FragmentedAuthoritarianism)理論中獲得啟迪，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)官僚政治的層級(jí)體系與區(qū)域地方政府權(quán)力的功能性劃分相結(jié)合導(dǎo)致了區(qū)域公共利益碎裂格局的形成。換言之，沒有哪個(gè)地方政府的權(quán)威超過(guò)另外的地方政府，共同利益的獲取以這些主體的一致同意為前提。碎片化理論強(qiáng)調(diào)政府各部門的官僚會(huì)根據(jù)其所在部門的利益進(jìn)行政策制定或是影響政策制定過(guò)程[4]。區(qū)域的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生許多共同利益和共同需求，諸如生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等。由于區(qū)域政治資源配置基本按照行政區(qū)劃來(lái)進(jìn)行，公共政策在制定過(guò)程中地方政府間的利益博弈，各地都以自身利益為重，實(shí)際上割裂了各種資源之間的相關(guān)性和聯(lián)接性，打破了公共管理前提、過(guò)程、結(jié)果的完整性和統(tǒng)一性。公共治理在部門之間和不同的行政區(qū)之間沒有實(shí)現(xiàn)真正的信息共享，導(dǎo)致管理成本提高和管理效率低下,促成了管理決策的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的結(jié)構(gòu)性扭曲破碎，帶來(lái)地方利益難以包容和接納區(qū)域性社會(huì)公共需求的問題。

3.區(qū)域公共治理業(yè)績(jī)的政績(jī)化

政府績(jī)效評(píng)估本意是指對(duì)政府公共部門管理過(guò)程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果進(jìn)行的評(píng)定和劃分等級(jí)。問題在于，其產(chǎn)出因其長(zhǎng)期性、隱蔽性、模糊性，加上政府目標(biāo)的發(fā)展性，使得政府績(jī)效的測(cè)定和評(píng)估在實(shí)際操作過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行的績(jī)效考核體制下，追求政績(jī)最大化的地方政府，謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)勢(shì)群體存在著利益相關(guān)的共容性。從激勵(lì)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō),我國(guó)地方官員具有雙重人格特征：一方面是“經(jīng)濟(jì)人”，改革開放以來(lái)所推行的行政性分權(quán)和財(cái)政包干強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)；另一方面又是“政治人”，關(guān)注自身的政治晉升和政治收益。激勵(lì)結(jié)構(gòu)的雙重人格特征必然會(huì)導(dǎo)致區(qū)域公共治理業(yè)績(jī)的政績(jī)化傾向。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，追求自身利益的最大化是利益主體必然選擇。作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體的地方政府，為追求其地方利益，地方政府績(jī)效的政績(jī)化會(huì)使得中央政策在地方執(zhí)行的過(guò)程中變形、截留，產(chǎn)生許多非正當(dāng)?shù)闹鹄袨椋瑢?shí)現(xiàn)政績(jī)或利益的最大化。

4.區(qū)域公共治理資源的差別化

在改革開放之前，中國(guó)所有的區(qū)域所獲得的治理資源基本上是一致的。但是在改革開放以后，中央政府對(duì)東南沿海地區(qū)實(shí)行了一系列優(yōu)惠政策，使得大量經(jīng)濟(jì)資源迅速聚集到這些地區(qū)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)迅速崛起。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響力在全國(guó)范圍內(nèi)迅速擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)影響力的擴(kuò)大反過(guò)來(lái)又使得東部沿海地區(qū)在中央政府目標(biāo)函數(shù)偏好順序上處于更有利的地位。在我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)，“國(guó)家努力擴(kuò)大開放城市的政治權(quán)限，如放寬利用外資建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限，……逐步興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等。這在相當(dāng)程度上，與古代江南城市比較自由開放的政治制度環(huán)境是一致的，它不僅可以有效地為地方城市獲取發(fā)展的政治自由空間，使得長(zhǎng)三角城市群更為便利地獲取西方城市先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)本地區(qū)城市的率先發(fā)展。”[5]由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，這些地區(qū)政府在與中央政府的博弈過(guò)程中，與西部地區(qū)政府相比，吸納和占有資源的能量和技巧的優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)。