網絡輿論是伴隨著以互聯網為主的網絡新媒體而產生的一種新的輿論形式，在強大的網絡信息時代，政府應通過提升網絡輿論引導能力來提高其輿論引導的權威性、公信力與影響力。本文通過分析美國和德國這兩個具有代表性的發達國家政府提升網絡輿論引導能力的先進經驗，旨在為我國掌握網絡輿論的主導權，促進社會的和諧穩定，鞏固全黨全國人民團結奮斗的共同思想基礎，營造良好的社會輿論環境，維護國家的輿論安全提供借鑒。

一、發達國家政府提升網絡輿論引導能力的先進經驗

（一）美國政府通過以“軟性”為主的多元化控制來提升網絡輿論引導能力

⒈網絡行業與用戶自律。美國是主張業者自律的國家，在自律機制的執行中呈現出以下幾個特點：⑴社會主流意識引導。與急于立法的國家相比，美國通過社會力量和主流價值觀的輿論影響，迫使網站進行自律，效果很好。比如2000年2月，反誹謗聯盟（ADL）稱雅虎在白人傲慢與種族歧視俱樂部的目錄之下收錄了69個種族主義團體站點的做法違反了該網站的服務宗旨。對此，雅虎于當地時間25日對該組織正式道歉，并在一天之內經過調整使這類站點下降為23個，第二天繼續減少為3個。從這個案例中可以看出主流意識的強大作用。⑵網絡行業與用戶的自律。網絡行業的自律性組織是推動網絡信息自律機制的重要力量。在美國，除違法內容依法懲處外，其它主要是依行業自律與市場調節來進行管理，并以法律的手段來確保自我調節的有效性。如美國在1998年出臺《網絡免稅法》，對自律較好的網絡商給予兩年免征新稅的待遇。在網絡出現之初，美國的一些計算機協會與網絡自律組織相繼成立并制定一些行為自律規范，如美國計算機倫理協會的十條戒律、南加利福尼亞大學的網絡倫理申明等等。一般由民間組織率先提出建立自律模式，通過自覺的研究、摸索、試驗和示范來引導和推動互聯網的健康發展。例如伯特爾斯曼基金會是因特網內容自律計劃的支持者，多次召開會議，制定備忘錄，成立自律研究專家組。在用戶的自律方面，美國各大網站在實踐中已初步形成一套管理辦法。主要有制定張貼規則，供張貼者自律，并接受網民針對違規信息的舉報，及時制止違規行為等。網民可以通過電子郵件或其他形式向提供服務的網站舉報他人的違規行為，這是一條普遍接受的原則。例如NBC網站在全美國招募志愿者，對其網上論壇實施分級分地管理，不允許出現違法和有害的信息。

⒉經濟調控。通過經濟控制來操縱傳媒也是西方國家常見的媒體操縱方法。政府對傳媒提供直接的財政支持。政府允許財團壟斷傳媒，再通過控制財團來操縱傳媒，如美國傳媒被兩大通訊社、三大商業電視網、四大廣播網壟斷。“在表面上看，傳媒產業私營，獨立在政黨和政府之外，但是在資本主義制度下的傳媒商業化運作，尤其是在傳媒產業壟斷經營的當下，為了獲取巨大的經濟利益，媒體必須與政府保持密切聯系，因為大眾傳媒主導的輿論宣傳從來都是政治的組成部分。”［1］美國政府長期在信息基礎建設上積極吸收私人資本，通過導入和擴大競爭來吸引更多的民間投資，并用優惠政策傾斜的方式調動企業的積極性，充分發揮市場調節的作用。

⒊技術手段控制。目前，網絡輿論控制最常見的技術手段是對網絡輿論進行分級與過濾。通過過濾詞的設置阻擋有關內容的進入。美國麻省理工學院所屬的萬維網聯盟（W3C）推動了因特網內容選擇平臺（PICS）技術標準協議，它設立網絡分級制度標準，完整定義了網絡分級所采用的檢索方式。以PICS為發展核心的美國非贏利性組織RSAC研發，例如RSACi分級系統，主要以網頁呈現內容中的性、暴力、不雅言論或裸體表現程度等四個項目作為依據進行分級。“安全瀏覽”（SafeSurf）也是美國一個著名的分級服務商。其在建設保障言論自由的同時，讓孩童及網絡使用者免受成人與色情等網絡內容的傷害。

⒋制定法律法規。美國有關媒體內容和運營的法律是《第一修正案》、《1934年通訊法》和修訂后的《1996年聯邦電信法》，這些法律是指導美國傳媒產業發展的基本法律規范。美國的網絡立法現狀大致可以從聯邦和州兩個層次來看：從聯邦的層次上看，美國最高法院、聯邦審判法院和申訴法院組成了美國的聯邦司法體系，他們擁有著對電信管理機構進行監督的權力，在表達自由權和其他緊迫重大的社會利益之間進行取舍。法院要決定政府對表達自由的權利進行限制時的做法是否合法，或者許可政府應該在什么情況下對表達自由的權利進行限制。從州的層次上看，各州擁有各自的立法。通過各種不同管理機構之間在一定程度上的合作，順應當地的經濟社會發展。總的來說，美國提升網絡輿論引導能力是在私營部門主導、憲法權力至上的前提下，通過公眾教育，充分保障公民言論、隱私及其他權利，賦予終端用戶以有效的技術和方法，使其自覺自愿地對網絡傳播內容進行有效的控制。

（二）德國政府通過立法以“硬性”管理措施來提升網絡輿論引導能力

硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量強制調控，即通過設置宣傳機構、制定法律法規甚至使用強制力量強化輿論宣傳管理的措施。

⒈制定較為完備的網絡管理法律體系。早在1997年，德國就出臺了《信息和通信服務規范法》，習慣上被稱為《多媒體法》。該法是一部規范約束互聯網行為的綜合性法律，涉及范圍包括網絡服務提供者的責任、保護個人隱私、保護未成年人等等。后又制定了世界上第一部專門規范互聯網管理的法律《多媒體法》，接著出臺了《電信服務法》、《數據保護法》等。與之相配套，德國對《刑法法典》、《治安條例法》等也進行了修改和完善，并及時制定和完善了其他相關的法律法規，以始終保持對網絡的有效監管。這既體現了網絡言論的自由性，又根據國家和社會發展的要求對其給以嚴格的限制。

⒉法律監管和處罰措施十分嚴格。德國是發達國家中第一個對互聯網不良言論進行專門立法監管的國家，他們對有害言論的法律制裁和行政處罰措施非常嚴格。德國聯邦內政部是負責互聯網信息安全的最高國家機構，重點防范有害信息及言論的傳播。聯邦內政部的信息技術安全局吸收了300多名物理、數學、信息學等方面的專家，應對和解決網絡安全問題；德國依法設立了網絡警察，負責監控有害信息的傳播，一旦發現登有違法言論和圖片的網站，立即查封。警方和青少年保護機構的工作人員經常抽查網吧的經營和服務，如果發現違規經營將會給予罰款、沒收設備或者吊銷營業執照的處罰。對網絡色情傳播，德國法律制裁尤為嚴格。在互聯網上散播兒童色情內容的人將面臨最高達15年監禁的處罰。盡管德國法律規定，網絡運營商沒有義務監察由其傳送或儲存的信息，也沒有義務去調查是否有違法行為，但實際上“德國的五大網絡運營商也同德國政府簽訂了“自律條款”規定，他們將根據聯邦刑警局提供的信息，刪除和屏蔽那些互聯網不宜的網上內容，最主要的是兒童色情、美化納粹、宣揚暴力的網上內容。這些內容也無法進入搜索引擎。”［2］另外，德國的刑事司法機關還不斷查找網上極端主義、恐怖主義活動內容及其傳播者蹤跡。內政部下屬的聯邦刑警局實時跟蹤網上可疑信息，負責對信息網進行廣泛調查。還與美國聯邦調查局、歐洲刑警組織等機構開展國際合作，加大打擊網絡犯罪的力度，共同監管互聯網信息傳播。