自然保護區承載著生態安全的公共利益，目的在于使“國家生存和發展所必需的生態環境處于不受和少受破壞或威脅的狀態。〔1〕與其他國家的自然保護區不同，我國自然保護區在設置之前已有人生活在其中。目前我國自然保護區立法對保護區內農民利益保護規定尚不完善，實踐中，自然保護區的管理主要是依賴政府相關主管部門自上而下的行政手段，強制農民遵守《中華人民共和國自然保護區條例》(以下簡稱《自然保護區條例》)中的強制性與禁止性限制，政府主導特征十分明顯。隨著自然保護區內農民自然資源開發的權利受限，保護區內農民與行政主管部門的矛盾不斷加深。法律必須平衡生態保護與農民利益的沖突，在公共利益優先的前提下，實現二者的利益互動。

一、利益的沖突:自然保護區立法中公共利益

對農民私人利益限制自然保護區內私人權利的限制通常被解釋為政府的“準征收”行為。因為，除了依據公共利益剝奪私人所有權之外，限制的私人財產權益已成為一種新的“征收原則”即準征收〔2〕，“準征收”指政府為公共利益的目的，利用公權力過多限制私人不動產財產權即構成特殊的征收;作為公共利益的必要代價和特殊犧牲，準征收同樣應給予被征收人公平的補償。〔3〕《自然保護區條例》第26條規定，禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。《自然保護區條例》第27條和第28條規定，禁止任何人進入自然保護區核心區，禁止在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產活動。由此可見，自然保護區條例對自然保護區內農民對自然資源開發利用權的限制實質上符合準征收的情形。如果針對個別土地使用人的行為施加過重的限制，就使土地使用權人承受了特別犧牲。準征收之下公共利益與私人利益平衡的方式是，國家確立生態環境補償法律制度的同時，土地使用權人所受損失能夠得到補償。〔4〕

然而，我國自然保護區條例在對農民私人利益限制的同時，并未充分考慮農民在生態保護方面做出的特殊犧牲，缺乏對農民正當權益的考量。隨著自然保護區的建立，以生態公共利益的名義侵害保護區內的農民利益的情形時有發生，從而引發農民對自然保護區設置產生極大的抵觸情緒。具體言之，一方面，政府設置自然保護區極大地限制了保護區內農民原有自由的生活方式和經濟開發行為，在法律上剝奪了其對土地等自然資源使用權與發展權。另一方面，由于政府給予當地農民的生態補償嚴重不足，政府沒有組織自然保護區農民生態移民，勞動力沒有向其他產業轉移，致使核心區和緩沖區的很多農民基本上沒有停止原有地區的農業、礦業、牧業開發活動。農民和企業伐樹放牧等破壞自然保護區的違法行為頻頻出現。政府單方面實施生態管制而不對保護區農民加以生態補償產生了反生態保護的消極后果。〔5〕

二、私人利益的平衡:自然保護區內農民利益訴求的正當性解讀

根據外部性理論，公共產品在其供給和消費過程中會產生外部性。當行為人產生的利益為其他人分享時，這種外部性是正外部性。當一個人的行為所引起的成本為行為人以外的人來承擔時，這種外部性是負外部性。自然保護區負載的生態環境作為一種公共產品，具有明顯的外部性效應。一方面，建立自然保護區的正外性表現為:自然保護區內農民的植樹造林等提供生態產品的行為在涵養水源、保持水土和保持生態平衡發揮著重要作用，為整個地區乃至整個國家創造了極大的生態效益。另一方面，建立自然保護區的負外性表現為:根據我國《自然保護區條例》的規定，設置自然資源保護區的目的是通過設立核心區、緩沖區和實驗區，以限制、禁止自然保護區內的人工活動和開發行為，尤其是經濟行為，對自然保護區域內的生態功能實行優先的保護。由此可見，自然保護區以犧牲當地社區農民對原有資源環境的依賴和正常的發展機會為代價。獲得正外部性同時帶來了負外部性，降低或者補償負外部性，才能使自然保護區制度的收益實現最大化。而消除或者減少負外部性，首位選擇是給予公共物品賦予產權。在此基礎上，產權規制主要是通過實施一定的法律制度，保護人們的產權不受侵犯;同時，監督人們按一定規則行使產權，并對行使產權過程中發生的矛盾和沖突加以協調解決。由于負外部性的存在，致使保護區內土地資源的制度配置結果使公共利益增加，而另一部分人即土地權利人受損，因此應從公共利益的收益中轉移一部分利益，而對獲得負外部性的土地利用者進行補償。利益填補原則就是對個人在土地利用中公共收益的部分予以收回，對個人收益少于社會收益的部分進行補償，從而使公益與私益達到均衡狀態。〔6〕國家為保護生態環境而對自然保護區土地使用權所施加的過度限制應給予合理補償，以使生態保護的外部效應內部化，保證生態產品的有效供給。因此，政府對自然保護區內農民由于土地利用受到限制造成的財產損失，應以公平的市場價格進行充分的補償。這不僅將減少農民破壞自然保護區的沖動，而且還會激勵土地利用行為符合自然保護區生態保護的法律規定。

三、利益衡平的途徑:自然保護區農民合法權利保障的制度選擇

1．自然保護區立法理念的轉變

自然保護區的維護是一項長期而又艱巨的任務。實踐證明，僅靠政府的強制力是不夠的。自然保護區建設與維護過程中，政府的定位只能起引導作用而不是行政強制或命令作用。世界各國通過利益誘導的激勵機制，使農民對自然保護區的建設與維護變成一種自為行為。自愿的生態保護協議要比政府強制管制成本少很多，并且生態保護的效果還會更加持久。德國《聯邦自然保護和景觀規劃法》第八條規定，聯邦立法應確保在施行本法規定條款前，應審查這些目標是否也能通過合同或協定方式實現。〔7〕歐美國家采取的“利益攸關者合作生態保護方式”、“合作生態保護”、“民眾參與生態系統管理”早已成為解決各種自然保護區沖突的替代爭議解決方式。這些替代爭議解決方式有助于代表不同利益的群體之間達成共識，從而減少了政府與自然保護區農民之間沖突對立，在生態保護的執行效果上要比強制和對抗性的生態管理方式更為有效。我國自然保護區立法也應當與國際接軌，將生態保護立法理念由指令、強制與懲罰轉變為協商、合作與溝通。